Государственный контракт. Процедура заключения

В литературе выделяют несколько видов такого контроля:

1. по времени проведения контрольных мероприятий:

- предварительный;

- оперативный;

- последующий контроль.

2) по принадлежности проверяющего органа или подразделения к объекту проверки:

- внешний;

- внутренний контроль.

3) по направлениям и предмету проверки:

- целевое и эффективное расходование средств;

- соблюдение требований законодательства, инструкций и др. Внутренний контроль осуществляется самими заказчиками, внешний – контролирующими органами. Последующий контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. Предварительный – путем мониторинга закупочной деятельности заказчика через Интернет, согласования некоторых действий заказчика с компетентными органами и т. д.

РФ не пошла по пути образования специального государственного органа, занимающегося исключительно вопросами контроля над заключением государственных (муниципальных) контрактов. В нашей стране функции контроля над заключением государственных (муниципальных) контрактов распределены между несколькими органами.

По мнению О. Опенышева и Н. Игониной, к органам контроля в сфере заключения государственных (муниципальных) контрактов относятся: а) федеральный орган, ведущий реестр недобросовестных поставщиков (в настоящее время – Федеральная антимонопольная служба); б) органы, ведущие реестр государственных (муниципальных) контрактов (в настоящее время – Федеральное казначейство); в) органы исполнительной власти, организации, уполномоченные на осуществление контроля в сфере государственных (муниципальных) закупок³⁷.

Закон № 94-ФЗ прямо не предусматривает проведение внутреннего контроля, осуществляемого  государственными (муниципальными) заказчиками (ст. 17—17.2 Закона). Необходимость ведения  внутреннего контроля заказчиками  вытекает из самой сути размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуги и последующем заключении государственных (муниципальных) контрактов, предполагающих повышенный контроль за процедурами их проведения.

В РФ на осуществление контроля в той или иной степени за размещением заказов и заключением государственных (муниципальных) контрактов уполномочены немногие органы.

Министерство  экономического развития РФ (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, наделенным полномочиями принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Законом № 94-ФЗ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ³⁸.

Минэкономразвития России часто дает письменные разъяснения  по вопросам применения Закона № 94-ФЗ, хотя напрямую это полномочие Министерства Законом не предусмотрено.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти³⁹.

К числу  важнейших полномочий ФАС России в сфере размещения заказа относятся: осуществление контроля над соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов о размещении заказов, а также над соблюдением заказчиком и уполномоченным органом требования о размещении заказов в соответствии с требованиями энергетической эффективности товаров, работ, услуг; выдача предписаний, обязательных для исполнения заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и другими субъектами; согласование в предусмотренных законодательством случаях проведения закрытых конкурсов и аукционов, а также решений заказчиков о размещении заказа у единственного поставщика; ведение реестра недобросовестных поставщиков; принятие решения о возможности размещения заказов путем проведения запроса котировок независимо от цены контракта в установленных случаях; рассмотрение жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации и других субъектов.

Контроль  в сфере размещения заказов ФАС  России осуществляет путем проведения плановых и внеплановых проверок. Внеплановые проверки осуществляются в случае обращения участника размещения заказа в ФАС России с соответствующей жалобой, а также в целях контроля за исполнением выданных службой предписаний. Плановые проверки заказчиков проводятся в соответствии с «Порядком проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», утвержденным приказом Министерства экономического развития РФ от 28 января 2011 г. № 30⁴⁰. Проверки проводят специально создаваемые для этих целей инспекции.

Одним из наиболее важных полномочий ФАС России в сфере размещения заказов является выдача предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства о размещении заказов.

Предписания выдаются на основании другого документа  ФАС России – решения, составляемого  по результатам проверки. Предписание  не выдается в том случае, если инспекция  пришла к выводу, что выявленные нарушения не повлияли на результаты размещения заказа. Не допускается  выдача предписаний о недопущении  нарушений законодательства о размещении заказов в будущем. Ключевое отличие  предписания от решения заключается в том, что в предписании должны быть указаны конкретные действия, которые необходимо совершить лицу, в отношении которого выдано предписание.

Особое  место в системе предписаний, выдаваемых ФАС России, занимают «предписания об аннулировании торгов». Эти предписания являются важным инструментом оперативного реагирования на нарушения законодательства о размещении заказов. Пресечь нарушение законодательства в административном порядке (путем направления жалобы в ФАС России, по результатам рассмотрения которой будет принято решение и вынесено соответствующее предписание) можно намного быстрее, чем в судебном. Рассмотрение дела в суде может занять не один месяц, в результате чего восстановление нарушенных интересов может стать просто невозможным, например, в связи с исполнением контракта, заключенного по результатам оспариваемых торгов и на этом основании суд может отказать в удовлетворении заявленных требований.

В то же время необходимо учитывать, что  «аннулирование торгов», осуществляемое в административном порядке, не может во многих случаях заменить «признание торгов недействительными» судом.

По мнению Д.Ю. Борисова и А.И. Гончарова, аннулирование торгов в административном порядке допустимо, только если оно имело место до заключения контракта; в противном случае контролирующий орган вправе только обратиться в суд, заявив требование о признании размещенного заказа недействительным⁴¹. А.В. Ермакова считает, что «если контракт уже заключен государственным или муниципальным заказчиком, то аннулирование торгов (одной самостоятельной сделки) не может привести к аннулированию контракта (второй сделки), как это происходит в случае признания торгов недействительными в силу прямого указания об этом п. 2 ст. 449 ГК РФ»⁴².

Исходя из изложенного, следует  признать, что аннулирование торгов осуществляется в административном порядке и является эффективным  средством пресечения нарушений  законодательства о размещении заказов  лишь до заключения контракта. Если же контракт уже заключен или предписание  об аннулировании торгов не исполняется, заинтересованным лицам остается обращаться в суд.

Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, и осуществляет ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования.

Счетная палата является постоянно действующим  органом государственного финансового  контроля, образуемым Федеральным Собранием  РФ и подотчетным ему.

В соответствии со ст. 10 Закона о Счетной палате обязательному рассмотрению при  формировании планов и программ работы Счетной палаты подлежат запросы  Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, по обращению не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы или на основании решения Коллегии Счетной палаты.

В соответствии с ч. 13 ст. 17 Закона № 94-ФЗ при выявлении  в результате проведения плановых и  внеплановых проверок факта совершения заказчиками и иными лицами действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления, уполномоченные на осуществление контроля в сфере  размещения заказов органы в течение  двух рабочих дней со дня выявления  такого факта обязаны передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные органы.

К правоохранительным органам, уполномоченным на осуществление контроля над размещением и исполнением государственных (муниципальных) заказов, относятся, прежде всего, прокуратура, Следственный комитет РФ, органы внутренних дел и Федеральная служба безопасности.

В литературе отмечается возросшая в последнее  время роль прокуратуры в сфере  контроля за процессами размещения государственных  и муниципальных заказов⁴³. В то же время, как отмечают О. Опенышев и Н. Игонина, как самостоятельное направление прокурорского надзора надзор за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ не выделен, в связи с чем, исполнение этого законодательства проверяется в рамках прокурорского надзора за исполнением бюджетного, антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и других направлений прокурорского надзора⁴⁴. На осуществление предварительного расследования в сфере государственных (муниципальных) закупок уполномочены следователи Следственного комитета РФ, органов внутренних дел и Федеральной службы безопасности.

Стоит добавить, что внешний контроль над размещением заказов в РФ осуществляют также государственные органы субъектов РФ и муниципальные органы в пределах своей компетенции.

Важными контрольными полномочиями, в том  числе за использованием средств  федерального бюджета и средств  государственных внебюджетных фондов, наделена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), находящаяся в ведении Министерства финансов РФ.

Из  вышеперечисленного можно сделать вывод, что контрольными полномочиями в сфере размещения заказа и заключения государственного (муниципального) контракта наделены многие государственные органы. В то же время сформировавшаяся система контроля не обеспечивает должного уровня эффективности института заключения государственных (муниципальных) контрактов.

Эффективную систему контроля невозможно построить без привлечения к процессу контроля самих заказчиков. Зачастую руководители заказчиков (особенно крупных) не имеют объективной информации об организации закупочной деятельности в своих учреждениях и узнают об имеющихся нарушениях лишь при их выявлении контролирующими органами.

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ  РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ УЧАСТНИКОВ ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) КОНТРАКТА

3.1. Порядок размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг

Размещение  заказа является ключевой и наиболее подверженной коррупционным рискам стадией. Как отмечает Л.В. Андреева, на стадии размещения заказов при выборе поставщиков допускается наибольшее количество злоупотреблений⁴⁵. Регулированию размещения государственных (муниципальных) заказов посвящен Закон № 94-ФЗ, в который регулярно вносятся изменения и дополнения. Положения Закона конкретизируются в многочисленных подзаконных актах, обеспечивающих надлежащее нормативное обеспечение закупок для государственных (муниципальных) нужд.

В соответствии со ст. 5 Закона № 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Момент  начала процесса размещения заказа однозначно не определен в Законе № 94-ФЗ. По мнению А.Н. Борисова, это свидетельствует о том, что данный вопрос не имеет особого значения: «При размещении заказа путем проведения конкурса, – пишет автор, – таким моментом можно считать принятие решения о создании конкурсной комиссии или опубликование для подготовки к проведению конкурса сообщения о заинтересованности в проведении конкурса, или разработку конкурсной документации, или размещение конкурсной документации и т. д.»⁴⁶.

По  мнению же других ученых-юристов, установление момента начала размещения заказа имеет значение при определении законодательства, применяемого к отношениям в сфере размещения заказов⁴⁷. Именно поэтому незадолго до вступления в силу Закона № 94-ФЗ Минэкономразвития России определило моменты начала отдельных процедур размещения заказов: началом процедуры конкурса считается публикация извещения о проведении конкурса при условии наличия утвержденной государственным заказчиком конкурсной документации в полном объеме; началом проведения закрытого конкурса считается дата направления участникам закрытого конкурса запросов на подачу конкурсных заявок и полного комплекта утвержденной государственным заказчиком конкурсной документации; началом процедуры запроса котировок считается дата направления поставщикам (исполнителям) запроса на предоставление котировочной заявки; началом процедуры закупки у единственного поставщика (исполнителя) считается дата письма Минэкономразвития России о согласовании обращения государственного заказчика о размещении заказа у единственного поставщика.⁴⁸