Проблемы межбюджетных отношений в России

Другим краеугольным камнем развития межбюджетных отношений выступал институт применения единых нормативов распределения налогов по субъектам  Российской Федерации и муниципалитетам. Нет нужды объяснять хоть сколько-нибудь знакомым с историей «парада суверенитетов» (знаменитое ельцинское «берите суверенитета сколько хотите») читателям, насколько нелегко давался каждый этап реализации этого плана, обеспечивающего концентрацию основных механизмов регулирования финансового обеспечения субнациональных властей исключительно в сфере формирования и распределения финансовой помощи.

И эти планы были в целом  успешно выполнены. Но вопросы опять-таки остались.

Так, как-то само собой, в  ходе все того же «совершенствования»  налогового законодательства оказалось  целесообразным применить особый способ распределения налоговых доходов  между субъектами Российской Федерации  в части акцизов на водку и  ликероводочные изделия и акцизов  на нефтепродукты. Фактически приложением  к федеральному закону о федеральном  бюджете стали утверждаться индивидуальные нормативы для каждого региона, в соответствии с которым указанные  акцизы (точнее — часть поступлений  от акцизов, поскольку определенная доля оставалась в распоряжении федерального бюджета) должны распределяться по субъектам  Российской Федерации.

Примечательно, что данная практика, в корне отрицающая первоначальную стратегию, не является противозаконной. Здесь, как и для ранее обрисованной ситуации, применяется эвфемизм. Формально  используемая схема не является установлением  дифференцированных нормативов зачисления налоговых доходов в бюджеты  субъектов Российской Федерации, поскольку  зачисляются-то они сначала в  федеральный бюджет. С практической точки зрения — налицо полный «разворот».

Следующее важное направление  межбюджетных отношений заключалось  в правовом регулировании системы  межбюджетного регулирования. Так, изначально не только отдельные аспекты  формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, но и базисные подходы, основные понятия межбюджетного  регулирования не были определены в  законодательных актах. Статус методологии  распределения финансовой помощи был  весьма низок (справочные материалы  к проекту федерального закона о  федеральном бюджете), а вопрос о  том, какой именно объем средств  должен быть предоставлен тем или  иным субъектам Российской Федерации, решался традиционным путем — как доля от налоговых доходов федерального бюджета, которая общеизвестна, но при этом не определена официально.

Постепенно были созданы  и впоследствии закреплены в Бюджетном  кодексе контуры межбюджетных отношений, определены основные методы и условия  проведения соответствующих расчетов и т.д. В отношении субвенций  на исполнение полномочий Российской Федерации вообще были использованы драконовские меры — порядок определения  объема и распределения данных субвенций  по территориям должен был быть определен  соответствующими законами. Вместе с  тем и этот вектор развития межбюджетных отношений был скорректирован.

Ранее уже упоминалось  о том, что отнюдь не малую часть  финансовой помощи в виде дотаций  на поддержку мер по обеспечению  сбалансированности бюджетов субъектов  Российской Федерации стало возможно распределять на основании ведомственного решения — приказа Министерства финансов. Но и это не предел. Основной вехой, в какой-то мере «поворотной  точкой» в этой части реформы  межбюджетных отношений стало постановление  Правительства Российской Федерации 2008 г. № 155, касающееся вопросов распределения  и предоставления субъектам Российской Федерации субсидий на софинансирование строительства (реконструкции) объектов региональной или муниципальной  собственности.

Данный вопрос — степень  участия федерального центра в подготовке и реализации решений о строительстве  или реконструкции объекта капитального строительства, являющегося государственной  собственностью субъекта Российской Федерации  или муниципальной собственностью, — действительно был актуальным. Вообще решение об увеличении собственности  субъекта экономической деятельности практически без участия оного  представляется сомнительным как с  правовой точки зрения, так и исходя из организационных проблем и  последующей эффективности использовании  данного имущества. Критике (часто  обоснованной) подвергалась и система  оформления данных решений, когда соответствующий  объект капитального строительства  указывался в распоряжении правительства об утверждении перечня строек и объектов федеральной адресной инвестиционной программы.

С учетом этого было сформировано предложение об изменении сложившейся  ситуации таким образом, чтобы именно администрации соответствующих  регионов (или муниципалитетов) наибольшим образом определяли непосредственный объект капитального строительства. Однако реализация этих намерений получилась неоднозначной.

Прежнюю систему порицали за чрезмерное вмешательство Федерального центра в дела территорий. Но новая  схема взаимоотношений вышла  еще более уязвимой для критики. Децентрализация состоялась, но только не в части роста прав регионов и муниципалитетов, а в части  соответствующих субъектов бюджетного планирования — то есть федеральных  органов власти. В 2008 г. весь комплекс решений о распределении субсидий на софинансирование строительства  объектов принимается на уровне приказа  соответствующего федерального ведомства, но уж никак не региона. То есть в  рамках соответствующих бюджетных  ассигнований конкретное министерство принимает решение о том, как  распределить средства по территориям, какой объем средств должен каждый из них добавить за счет собственных  финансовых ресурсов, на какой именно объект будет предоставлена финансовая помощь, а также любые дополнительные условия и обязательства со стороны  субнациональных властей.

При этом совершенно никаких  ограничений или рамок для  этой невиданной ранее свободы (читай  — произвола) «отраслевых» ведомств, особенно в непрограммной части, не установлено. Если прежде сама громоздкость принятия решений, необходимость длительных (и порой излишних) согласований с заинтересованными властными  структурами обеспечивала хотя бы минимальный  уровень обоснованности включения  того или иного объекта в общий  перечень, то с 2008 г. этого не требуется  вовсе.

Сложившуюся на сегодня организацию  можно сравнить с резервными фондами  федеральных ведомств, которыми они  могут распоряжаться в произвольном порядке. Излишне говорить, что подобный механизм априори исключает возможность объективной оценки эффективности использования данной категории средств федерального бюджета.

Следующей важной задачей  в сфере региональной политики всегда являлось сокращение межрегиональной  дифференциации. Здесь все, с одной  стороны, проще, а с другой — сложнее. Исходная позиция не поменялась —  разрыв между территориями, занимающими  позиции лидеров, и полярной стороной данного спектра растет. При этом проблема даже не в росте, а в его  постоянстве, можно сказать —  неотвратимости. Иначе говоря, выполнялись  ли те или иные действия, реализовывались  ли планы, программы, концепции и  тому подобное — все это не позволило  даже сохранить весьма значительные, с экономической точки зрения даже непозволительные различия между  регионами по финансовым, экономическим, социальным, инфраструктурным и прочим параметрам. Единственное ощутимое воздействие  на данный процесс оказала кампания «укрупнения» регионов.

Основной выбор между  выравниванием бюджетной обеспеченности (выравнивания последствий дифференциации) и выравниванием возможностей для  экономического роста (выравнивание причин дифференциации) так и не был сделан. При этом нельзя сказать, что в  последние годы не предлагалось новых  инструментов, чтобы сделать хоть что-то, кроме программ регионального  развития, основным «наполнением» которых  как ранее, так и сейчас является софинансирование строительства школ, детских садов, очистных сооружений и т.п. Среди новых инструментов и механизмов можно назвать Инвестиционный фонд. В самом начале 2008 г. были введены  сразу две новые формы его  использования: софинансирование субнациональных  инвестиционных фондов и установление более мягких условий для реализации проектов частно-государственного партнерства[2], в том числе в рамках снижения предельной стоимости инвестиционного  проекта. Практически был подготовлен  только последний из двух механизмов. Но и здесь инерция в полной мере повлияла на конечные результаты. Казалось бы, сама суть Фонда — проектное  финансирование, отбор и реализация именно проектов, наиболее эффективных  с точки зрения экономического развития. Но в сегодняшней практике для  проектов регионального масштаба применен в целом ровно обратный подход.

Во-первых, введен институт «квотирования» средств Инвестиционного  фонда, который может быть направлен  конкретному региону. Это означает, что вместо того, чтобы первоочередным правом на поддержку могли воспользоваться  компании и территории, предложившие наиболее проработанный, сбалансированный и эффективный проект, такое право  уравнено с точки зрения административно-территориального деления. Фактически в рамках своей  «квоты» субъект Российской Федерации  не должен ни с кем соревноваться, поскольку (при соблюдении ограничений) средства ему все равно будут  предоставлены.

Во-вторых, сами квоты определены весьма оригинальным способом. Буквально  — каждому региону «по миллиарду». Не важно, проживает в нем десять миллионов жителей или менее  пятидесяти тысяч, обладает ли он собственными финансовыми (в том числе бюджетными) ресурсами или же относится к  категории безнадежно дотационных. Всем поровну. Корректировка размеров этих квот «с учетом бюджетной обеспеченности и численности населения» ничтожна и практически не оказывает влияния  на результат. В итоге вместо поддержки  инвестиционных проектов поддерживаются собственно административно-территориальные  единицы. И это изменение, кардинально  трансформирующее положение и роль Инвестиционного фонда (по сути, он трансформировался просто в своеобразную форму субвенций), произошло естественным путем, без всяких «происков врагов».

Еще один пример «пересмотра» вектора развития межбюджетных отношений  — отношение к так называемым оффшорам. Борьба с этим безусловным  злом для финансовой системы в  целом и благом для отдельных  территорий и компаний в частности  велась в течение долгого времени  и завершилась в целом успешно. Стало невозможным либо весьма затруднительным  предоставлять исключительные налоговые  льготы предприятиям только на основе факта их регистрации в конкретном населенном пункте. Однако по истечении  определенного срока «концепция изменилась». В настоящее время  те же оффшорные зоны полностью восстановлены  в форме особых экономических  зон, технопарков, которые, хотя и действуют  в цивилизованных рамках, обеспечивают льготами предприятия, фактически функционирующие  в конкретных районах, определенных отраслях и видах деятельности, однако с фискальной точки зрения представляют собой полный аналог ликвидированных «налоговых дыр». Единые правила для налогоплательщиков оказались ненужными при решении задачи «стимулирования экономического развития и создания высоких технологий», к которым затем были приравнены даже туристские комплексы.

Безусловно, можно считать  победой российского федерализма  также разграничение полномочий между федеральными, региональными  и муниципальными властями. Тогда  же был введен в действие Фонд компенсаций  как финансовый источник реализации полномочий Российской Федерации, исполняемых (в соответствии с федеральными законами) регионами. С высокой степенью вероятности  можно предположить, что эта система  компенсаций за исполнение чужих  обязательств отнюдь не являлась нормой или же неотъемлемой частью системы  межбюджетных отношений. Только обстоятельства исключительного характера (временное  отсутствие инфраструктуры реализации соответствующих полномочий, отсутствие объективных данных, характеризующих  реальный размер обязательств, и т.п.) должны рассматриваться в качестве достаточных обоснований для  применения компенсационных субвенций. Но, как и другие радужные планы, искомый процесс в ходе его  реализации подвергся серьезнейшей трансформации.

Во-первых, чрезмерно расширился перечень полномочий, передаваемых Федерацией для исполнения «на места», при  сохранении их централизованного нормативно-правового  регулирования. Буквально каждое обязательство, неудобное по тем или иным причинам для реализации федеральными органам  власти, «перебрасывается» теперь регионам.

Во-вторых, до сих пор не обеспечен реальный учет и контроль хода и условий реализации данных полномочий. Средства передаются «вообще», никаких жестких, проверяемых, достоверных  инструментов контроля, четких требований к реализации соответствующих федеральных  обязательств не создано, исходя из чего представляется сомнительным получаемый полезный эффект. Если же он и имеет  место, то остается неизвестным.

В-третьих, действующее законодательство отнюдь не устанавливает требований к достаточности, адекватности передаваемых компенсаций реальной потребности. С правовой точки зрения допустима  ситуация, когда сам факт предоставления конкретному региону субвенции  в ничтожном размере означает полное выполнение своих обязательств федеральным бюджетом. И напротив, обязательства субнациональных  властей не ограничены и определяются фактической себестоимостью выполнения данных обязательств уже в отношении  физических или юридических лиц. Исходя из этого, покрытие возможного дефицита финансовых ресурсов должно осуществляться субнациональными властями за счет собственных средств.

Не удивительно, что подобная организация дел привела к  «расцвету» института делегирования. Ведь при полной безответственности как за выполнение обязательств, так  и за финансовое обеспечение федеральный  центр получил возможность «переадресации»  всех претензий к исполнителям —  то есть регионам и муниципалитетам. Самое же печальное заключается  в том, что субвенции на делегируемые полномочия превратились не в исключительную меру, а в постоянную неотъемлемую часть межбюджетных отношений. Неопределенности в разграничении прав и ответственности  прибавила и новая статья 138.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая  позволяет субъектам Российской Федерации предоставлять Российской Федерации целевую финансовую помощь на исполнение федеральных полномочий. Действовавшая до «разграничения»  полномочий система ответственности  «всех и за всё» в целом восстановилась.