Проблемы межбюджетных отношений в России

 

Основой межбюджетных отношений  должно быть единство общегосударственных  интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов  РФ, и входящих в них муниципальных  образований. Поскольку государственное  устройство оказывает влияние на межбюджетные отношения, требуется  разделение некоторых полномочий между  двумя уровнями государства, подкрепленное  финансовыми возможностями, достаточными для их реализации.

 

Реальной мерой решения  межбюджетных противоречий, по нашему мнению, может стать сокращение доли финансовых возможностей, закрепляемых за федеральным бюджетом. Сокращение этой доли должно сопровождаться одновременной  передачей ее в бюджеты субъектов  РФ

 

Реальная финансовая самостоятельность  региональных и муниципальных бюджетов недостижима без решения проблемы ликвидации встречных межбюджетных потоков. Кроме того, решение проблемы обеспечения бюджетных прав субъектов  РФ и муниципальных образований  невозможно без установления определенного  соответствия закрепленных прав и обязанностей каждого уровня государства и  муниципального образования с их бюджетами. Следует добиться максимального  обеспечения расходов бюджетов за счет собственных доходных источников.

 

Решение данной проблемы может  быть найдено только в реализации принципа, согласно которому распределение  доходов между бюджетами различных  уровней должно осуществляться в  строгом соответствии с долей  расходов, закрепленных за соответствующим  субъектом, с учетом решения задач  по выравниванию доходной части бюджетов соответствующих уровней. В результате органы власти регионального и местного уровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резервы по расширению доходных источников на местах.

 

2.2 Методы и  формы бюджетного регулирования.

Методы распределения  доходов между бюджетами менялись в ходе развития бюджетной системы  России.

 

Модели распределения  доходов. Для бюджетной системы  дореволюционной России типичной была модель распределения доходов между  бюджетами, которую можно назвать  горизонтальной. Она характеризуется  тем, что государственный бюджет и территориальные бюджеты (земские, городские) находились как бы в одной  плоскости, за каждым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы. При этом финансовая помощь территориальным бюджетам из государственного бюджета была затруднена, так как территориальные бюджеты  не входили в государственный  бюджет и для такой помощи не было правовых основ. В этих условиях действовала  следующая модель формирования территориальных  бюджетов:

 

Р=Д,

 

где Р - размер доходов;

 

Д — размер собственных  доходов.

 

Размер бюджетных доходов  предопределял размер расходов.

 

Такая система распределения  доходов действовала во многих странах  вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость территориальных  органов власти всех уровней, так  как территориальные бюджеты  формировались за счет собственных  налогов. Однако по мере роста бюджетных  расходов на общественные нужды (образование, здравоохранение, благоустройство  населенных пунктов) собственные доходы территориальных бюджетов не могли  обеспечивать эти расходы. В то же время не было достаточно действенного и законодательно установленного механизма  оказания государством финансовой помощи территориям. Все это отрицательно отражалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйстве, социальном развитии общества.

 

Первый шаг в устранении этих недостатков распределения  бюджетных доходов был сделан в СССР в 1931 г., когда бюджеты союзных  республик были включены в государственный  бюджет СССР, а работниками Наркомата  финансов была создана новая модель распределения общегосударственных  доходов. Эту модель можно назвать  веерной. Суть ее заключалась в том, что несмотря на существование закрепленных за каждым бюджетным звеном налогов, вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и  налогов. В соответствии с принимаемыми законодательными актами сумма мобилизуемого  на территории налога по утвержденным этими актами нормативам распределялась между центральным бюджетом (союзный  бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районным, поселковыми  и сельскими).

 

Следовательно, в территориальные  бюджеты помимо собственных доходов  стали поступать регулирующие доходы. На местные бюджеты было возложено  финансирование подавляющей части  общегосударственных расходов, связанных  с жизнеобеспечением населения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального  хозяйства, местной и пищевой  промышленности и др.). В свою очередь  это предопределило изменение принципа формирования местных бюджетов. Размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся  необходимый объем регулирующих доходов. Таким образом, местные  бюджеты стали формироваться  по следующей модели:

 

Р=Дс+Др,

 

где Р — размер расходов;

 

Дс — размер собственных  доходов;

 

Др - размер регулирующих доходов.

 

Преимущества этой модели в том, что 1) достигается единство источников всех бюджетов, а следовательно, заинтересованность и ответственность  органов власти всех уровней в  развитии экономики на территории как  налогообразующей базы; 2) создается  механизм оказания финансовой помощи территориям; 3) правительство страны имеет реальные рычаги для регулирования  экономического и социального развития территорий.

 

Преимущества этой модели были настолько очевидны, что она  стала применяться позднее во многих странах, в том числе в  государствах с рыночной экономикой.

 

Практически эта модель используется в России в настоящее время  и в первую очередь во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов.

 

Вместе с тем такой  способ распределения средств между  бюджетами имеет ряд недостатков: 1) низка доля собственных доходов  территориальных бюджетов; 2) велик  элемент субъективности верхних  уровней власти при определении  величины отчислений от налогов в  нижестоящие бюджеты, а следовательно, существует и зависимость от них; 3) такая система способствовала развитию иждивенчества отдельных  территорий, стремившихся больше получить средств из вышестоящих бюджетов, не прилагая усилия к развитию территориальной  экономики; 4) велики встречные и  неоправданные потоки движения финансовых ресурсов сначала с территории в  вышестоящий бюджет, а затем снова  в нижестоящий; 5) это ведет и  к централизации средств в  вышестоящем бюджете, к ущемлению  территориальных потребностей, к  остаточному финансированию социальной сферы и тем самым к противостоянию между центром и территориями.

 

Работы по совершенствованию  механизма распределения средств  между бюджетами. Большой вклад  в эту работу внес Научно-исследовательский  финансовый институт (НИФИ) Министерства финансов, в котором многолетние  исследования, связанные с укреплением  местных бюджетов, вел Г.Б. Поляк. В 70— 80-е годы им были разработаны, обоснованы и в дальнейшем реализованы такие  меры по совершенствованию межбюджетных отношений, как использование в  качестве регулирующего ис­точника платежей из прибыли предприятий  союзного подчинения, а также введение долговременных, т. е. утвержденных на несколько лет, нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов.

 

С переходом к формированию местных бюджетов на основе долговременных нормативов отчислений от общегосударственных  доходов актуальной стала проблема расчета величины этих нормативов, а следовательно, объективизации всего  бюджетного планирования, которое должно было опираться на научно обоснованные показатели. Для расчета таких  нормативов необходимо было решение  ряда задач.

 

Прежде всего Г.Б. Поляк  предложил разработку системы долговременных социальных нормативов, определяющих уровень обеспеченности населения  набором благ и услуг. Эти нормативы  предлагалось рассчитывать дифференцированно  для каждого региона с учетом плановых показателей их развития и  уровней обеспеченности населения, достигнутых в каждом регионе.

 

Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных  расходов на содержание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых  предприятий.

 

Далее предлагалась следующая  модель формирования местных бюджетов.

 

С помощью социальных и  финансовых нормативов должна была определяться нижняя граница размера затрат, которые  могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расходы могли  быть произведены при условии изыскания в регионах дополнительных ресурсов. Финансирование мероприятий, связанных с экономическим и социальным развитием в регионах, предлагалось осуществлять в меру выполнения планов поступления средств в региональные бюджеты и в пределах имеющихся у местных органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов. Другими словами, расходная часть местного бюджета должна была определяться на основе плановых показателей развития региона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя. Темпы роста этих расходов не должны были превышать темпы роста доходов, аккумулируемых в государственный бюджет на территории региона.

 

Для повышения роли и ответственности  местных органов власти за результаты экономического и социального развития им предлагалось предоставить права  самим определять направления использования  бюджетных средств, а в целях  повышения заинтересованности в  более эффективном использовании  средств оставлять в их распоряжении неиспользованные ассигнования. Кроме  того, для усиления гарантированности  расходов местных бюджетов, а также  для укрепления финансовой базы местной  администрации и обеспечения  стабильности финансирования плановых мероприятий в рамках местных  бюджетов всех уровней надо было создать  резервные фонды.

 

Таким образом, на основе механизма  бюджетного регулирования, дифференцированных нормативов отчислений от общегосударственных  доходов и платежей в местные  бюджеты от прибыли предприятий  вышестоящего подчинения обеспечивался  гарантированный минимум доходов  местных бюджетов. Тем самым гарантировалась  в определенной мере социальная защищенность населения каждой административно-территориальной  единицы.

 

Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на общерегиональные цели предусматривалось создание внебюджетных фондов экономического и социального  развития с открытием для них  в банках отдельных счетов и субсчетов  для финансирования целевых программ и отдельных мероприятий.

 

Для углубления хозрасчетных отношений и развития принципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании их бюджетов Г.Б. Поляк предлагал  подойти с принципиально новой  позиции. Он считал, что целесообразно  отказаться от разделения доходов местных  бюджетов на собственные и отчисления от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу формирования и распределения  государственных бюджетных доходов.

 

Для технического осуществления  этого принципа им в 1986 г. была разработана, а затем представлена на обсуждение Научно-методологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных  бюджетов, которая позже получила условное название «котловая» или «одноканальная»  и была включена в концепцию перевода на новые принципы хозяйствования ряда регионов.

 

Суть этой модели заключается  в следующем. Все платежи в  бюджет предприятий и организаций  союзного, республиканского и местного подчинения, государственные и местные  налоги, все бюджетные доходы, мобилизуемые в регионе, должны направляться на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного бюджета СССР. С  этого счета по утвержденным Верховным  Советом СССР долговременным нормативам банк распределяет средства между союзным  бюджетом и бюджетом союзной республики независимо от воли предприятий и  органов управления всех уровней. Для  нижестоящих бюджетов норматив утверждается Верховным Советом союзной республики, сессиями областного, районного Совета народных депутатов.

 

Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин выступали плательщиками  одновременно в союзный, республиканский  и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый территориальный бюджет должны были получать свою долю от общей  суммы средств, поступивших в  государственный бюджет СССР на территории региона, т. е. от территориальных бюджетных  доходов (ТБД).

 

С внедрением такого принципа распределения ТБД теряло смысл  и разделение предприятий на союзные, республиканские и местные.

 

Формирование территориального бюджета на основе указанного принципа теснее связывало его с результатами экономического развития региона, позволяло  уже на этапе бюджетного планирования соизмерять размер территориальных  доходов с доходами территориального бюджета, реальнее планировать расходы  бюджета, определять направления выявления  резервов в региональной экономике. Повышались заинтересованность и ответственность  союзных, республиканских и местных  органов власти за конечные результаты экономического развития всех предприятий, территорий, так как источником всех бюджетов будет общий ТБД.