Проблемы межбюджетных отношений в России

 

В ходе перестройки механизма  формирования бюджетов должен был быть решен ряд вопросов, в том числе  и такой: кому должен быть установлен пятилетний норматив отчислений от ТБД? Предлагались следующие варианты:

 

1) норматив отчислений  в процентах от общей суммы  ТБД устанавливается для территориального  бюджета, оставшаяся часть направляется  в вышестоящие бюджеты;

 

2) по установленным нормативам  в процентах от общей суммы  ТБД средства направляются в  вышестоящие бюджеты, оставшаяся  часть — в местный бюджет;

 

3) в каждый из вышестоящих  бюджетов направляется твердо  зафиксированная абсолютная сумма  ТБД, оставшаяся часть — в  местный бюджет.

 

Далее предлагалось, что  для повышения ответственности  и заинтересованности нижестоящих  территорий в конечных результатах  хозяйственной деятельности всех предприятий более приемлемыми были второй и третий варианты, когда территориальные бюджеты формировались бы на основе остаточного принципа распределения ТБД после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде своеобразного налога с территории.

 

Третий вариант интересен  был не только для нижестоящих  территорий, которым он давал максимальные возможности для выявления внутрирегиональных резервов, но и для вышестоящих, так  как фиксированный норматив обеспечивал  гарантированные объемы средств  их бюджетов.

 

Необходимо было также  определить, единый или дифференцированные нормативы следует применять. Если установить единый для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в  силу сложившихся уровней экономического и социального развития у части  территорий бюджет, сформированный по этому нормативу, мог быть меньше достигнутого, а у части — больше. Для устранения этих противоречий предлагалось несколько путей:

 

1) возможно выделение  из вышестоящих бюджетов дотаций  и субвенций тем территориям,  в бюджете которых будет недостаточно  средств для финансового обеспечения  социальных нормативов;

 

2) территории, у которых  в результате применения единого  норматива отчислений от территориального  дохода будет выявлено в процессе  планирования бюджетов средств  больше, чем необходимо для удовлетворения  социальных нормативов, должны перечислить  эти средства в вышестоящий  бюджет;

 

3) для регулирования бюджетов  союзных республик предлагалось  создание межреспубликанского фонда  финансовой помощи. Формироваться  он мог за счет отчислений  от территориального дохода каждой  республики. Для всех республик  устанавливался единый норматив  отчислений в этот фонд от  ТБД. Выделение республикам средств  из этого фонда определялось  Верховным Советом СССР с учетом не только потребности каждой республики, но и ее вклада в национальный доход страны. Средства, спланированные республикой по единому нормативу отчислений от ТБД и превышающие ее потребность для удовлетворения по социальным нормативам, перечислялись в межреспубликанский фонд.

 

Определение для всех республик  единых нормативов отчислений от ТБД  в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Совета СССР создавали бы более здоровую обстановку в экономических взаимоотношениях союзных республик, так как устанавливались  равные обязанности всех республик  в формировании союзного бюджета  и межреспубликанского фонда. Распределение  межреспубликанского фонда Верховным  Советом СССР де­лало процесс  бюджетного планирования более демократичным  и гласным, позволяло снизить  влияние субъективных факторов на формирование территориальных бюджетов. Этот же принцип должен был использоваться в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.

 

Предлагалось также составление  двух территориальных бюджетов —  бюджета эксплуатационных расходов и инвестиционного бюджета. Социальные нормативы в первую очередь должны были гарантировать поступление  средств в бюджет для финансирования эксплуатационных расходов, т. е. средств, необходимых для содержания уже  действующих предприятий и учреждений. Инвестиционный же бюджет должен был  формироваться в значительной мере за счет ресурсов, полученных сверх  гарантированного минимума, т. е. средств, зависящих от конечных результатов  хозяйственной деятельности в регионе.

 

Разработанная Г. Б. Поляком  модель формирования местных бюджетов была использована как один из вариантов  совершенствования в порядке  эксперимента финансово-бюджетного механизма  при подготовке концепций перевода на принципы самоуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской областей, Хакасской автономной области, городов  Кировограда, Евпатории и др.

 

Однако с распадом СССР эта работа была прекращена. В 90-е  годы некоторые элементы этой модели (объем территориальных бюджетных  доходов, численность населения  территории) были использованы при  разработке механизма совершенствования  межбюджетных отношений.

 

 

 

 

 

3.2. Межбюджетные отношения: проблемы и пути совершенствования

 

Бирюков Алексей Геннадьевич - заместитель руководителя Аппарата Комитета Государственной думы Российской Федерации по строительству и  земельным отношениям, кандидат экономических  наук

 

Одной из важнейших проблем  в системе управления экономикой нашей страны является проблема межбюджетных отношений. Этой проблемой занимались и занимаются органы управления экономического блока правительства, законодатели, ученые и специалисты в финансовой сфере. Сегодня есть необходимость  оценить, насколько соответствуют  предпринимаемые усилия по совершенствованию  межбюджетного регулирования полученным результатам этого воздействия.

 

Изменение условий, законодательных  норм и практики взаимоотношений  между федеральными, региональными  и муниципальными властями по вопросам формирования, распределения и перераспределения  финансовых ресурсов, а также полномочий и ответственности по их использованию, в отличие от многих других экономико-управленческих процессов, сопровождалось и предвосхищалось  соответствующими программными документами, планами и проектами.

 

В их числе можно упомянуть  Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, Программу развития бюджетного федерализма  в Российской Федерации, Концепцию  повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. В настоящее время  в «недрах» Минфина России и Минрегиона России готовятся новые аналогичные  документы. Однако, какой бы план ни был принят за основу, утвержден  и реализован, фактические результаты могут быть неожиданными и часто  весьма далекими от запланированных.

 

И прежде всего речь идет о проблеме выравнивания бюджетной  обеспеченности регионов. Планы по оптимизации этой системы формировались, уточнялись и развивались буквально  с момента образования в середине 1990-х гг. данного вида финансовой помощи. Цель изменений, по сути, заключалась  в повышении «прозрачности» распределения  финансовой помощи, а результатом  на том этапе должно было стать  «сокращение дотационности и  количества дотационных территорий»[1]. Отдельные факты подтверждают достаточно успешную реализацию указанных планов. Действительно, буквально с нуля создана не только формализованная, но и относительно «прозрачная» методология  распределения дотаций. Сам порядок  утверждается постановлением Правительства  с учетом и на основе Бюджетного кодекса. Сформирована институциональная  основа — дополнительные совещательные  органы с активным участием основных заинтересованных лиц (региональных администраций) — минфиновская «группа начфинов»  и «правительственная» рабочая (трехсторонняя) группа по совершенствованию межбюджетных отношений. Ушла в прошлое практика использования бюджетных ссуд на финансирование временных кассовых разрывов, которые зачастую выполняли  роль именно безвозвратных средств  «от старшего брата — младшему». Результаты — очевидны. Тем не менее  вопросы остаются.

 

Во-первых, формализованность  и прозрачность распределения, в  рамках которой стало объективно сложнее решать вопросы о поддержке (или наказании) отдельных территорий на тех или иных основаниях, вызвала  неадекватную реакцию. Так, если ранее  финансовая поддержка формировалась  исходя из необходимости решения  совершенно неотложных, самых что  ни на есть насущных проблем, то впоследствии ситуация изменилась. Сама постановка вопроса о возможности объективной (в данном случае — зависимой в наименьшей мере от действий или бездействия отдельных участников) системы распределения весьма значительной части бюджетных средств сформировала совершенно иную среду принятия решений по финансовой помощи. Возникли серьезные расхождения между ожиданиями в отношении «справедливого» распределения ресурсов по регионам и тем распределением, которое получалось с использованием простейших, но зато доступных математических формул. К тому же сформированная «панацея» в виде новой методики делала просто невозможным и недопустимым осуществление параллельной финансовой поддержки по иным принципам — ведь общепринятая методология была «прозрачна и объективна».

 

Исходя из этого, формирование «дополнительного» аналогичного ресурса  для оказания помощи субъектам Российской Федерации рядом с «идеальным»  Фондом финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации являлось чем-то неприличным, требующим весьма серьезных  обоснований. Но данные обстоятельства не отменяли и не отрицали использования  параллельных мер, которые должны были способствовать минимизации негативных эффектов от перехода к новым правилам.

 

На начальном этапе  необходимость предоставления дополнительной финансовой помощи обуславливалась  «изменениями формирования Фонда компенсаций», «целесообразностью компенсации снижения финансовой помощи в результате изменения  подходов к определению нуждаемости  территории в поддержке», «резкими изменениями налогового законодательства»  и т.п. При этом размеры сумм были относительно невелики. И уж совсем небольшая часть данных средств  могла распределяться не в рамках общего процесса формирования проекта  федерального бюджета, а уже в  «процессе его исполнения». Однако — востребованность дополнительных правил, индивидуальных поощрений и  наказаний сохранялась. «Масла в  огонь» добавила и увенчавшаяся успехом  кампания по ликвидации института бюджетных  ссуд на финансирование временного кассового  разрыва, который, учитывая изначальную  невозвратность этих средств большинством регионов, превращался практически  в разрыв «длинною в жизнь», то есть позволял «компенсировать» расчетную финансовую помощь «правильным» распределением.

 

На определенном этапе  разница между желательными результатами процесса принятия решений об «оптимальном»  распределении финансовой помощи и  тем, что получалось в результате их практического применения — простейших и потому совершенно непогрешимых расчетов, достигла критической массы. В итоге  — дополнительные, «компенсирующие» финансовые ресурсы превратились в  норму жизни. Никаких оправданий о необходимости их предоставления уже не требовалось. Фактически в  бюджетах последних лет эта «добавка»  стала не просто значимой, но в определенной мере доминирующей с точки зрения выравнивающей политики федерального центра.

 

В бюджете 2008 г. искомые средства достигли 1/5 от рассчитываемого по «формуле»  объема Фонда финансовой поддержки  безо всяких на то видимых причин, которые  ранее использовались хотя бы в качестве «ширмы». К этому времени (и чуть ранее) стало излишним и говорить о методологии или просто о  подходах к распределению искомых  сумм между регионами. Единственной нормой было «решение правительства», а в части остатков бюджета  — решение Министерства финансов, поскольку всех устраивал конечный результат, а не соответствие тем  или иным идеальным параметрам.

 

Во-вторых, в разряд «неудобных»  попали и вопросы о достаточности  или избыточности этих дотаций. Ведь чтобы разрешить эту проблему, необходимо было бы определить, для  чего нужно формировать и затем  распределять дополнительную помощь. Круг замкнулся. И этому не помешало ни формирование трехлетнего федерального бюджета, отрицающее по сути своей «неожиданности»  такого рода, ни общепризнанный рост налоговых  доходов субнациональных бюджетов. На сегодняшний день этот элемент  системы межбюджетных отношений  известен под «эвфемизмом» дотаций  на поддержку мер по обеспечению  сбалансированности бюджетов субъектов  Российской Федерации. В итоге наблюдается  одновременное использование как  расчетных, распределяемых на известных  условиях и на понятные цели дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности, сущностным условием которых являлся  эффект независимости этой системы от временных, конъюнктурных, субъективных факторов, определяющих финансово-экономическое состояние территорий, так и средств, «сглаживающих» отдельные недостатки этой системы, предоставление которых определяется в первую очередь именно данными факторами, то есть с точностью до наоборот.

 

К тому же никаких нарушений  законодательства здесь нет, поскольку  Бюджетный кодекс Российской Федерации  содержит соответствующую статью, разрешающую  практически любые методы формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов: «132.1. Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета. В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены  иные межбюджетные трансферты». Читай  «любые межбюджетные трансферты». При  этом, учитывая принципиально различные  основания, цели и задачи двух параллельных систем финансовой поддержки, представляется довольно сомнительным ожидать положительных  результатов от подобного симбиоза.

 

В-третьих, аналогичным образом  решалась и судьба сокращения дотационности  и количества получателей дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности. Для избежания конфликта между  рассчитываемым распределением и распределением «по справедливости» была узаконена  и практика «компенсаций» тем  территориям, для которых расчетная  величина трансферта на очередной год  получилась меньшей, чем в текущем. Следствием этого явилось то, что  в 2009 г. количество «дотационных» регионов достигло 73, при том что «нуждающимися» стали уже и Республика Башкортостан, и Ярославская область, и Красноярский край, которые ранее таковыми не являлись.