Проблемы межбюджетных отношений в России

 

Для решения этих задач  муниципальные образования наделены рядом важных бюджетных прав, и  прежде всего правом на самостоятельный  местный бюджет. Все муниципальные  образования независимо от состава  территории, численности населения  и других особенностей обладают равной совокупностью бюджетных прав.

 

Органы местного самоуправления устанавливают порядок составления  и рассмотрения проектов местных  бюджетов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением  и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов и последовательно  осуществляют все стадии бюджетного процесса. Право контроля за исполнением местных бюджетов принадлежит представительным органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели аудиторов. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

 

В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета.

 

Органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определяют порядок муниципальных  заимствований, осуществляют их и управление муниципальным долгом.

 

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок  направления в местные бюджеты  доходов от использования муниципальной  собственности, местных налогов  и сборов, иных доходов местных  бюджетов.

 

К правам органов местного самоуправления относится также  право самостоятельно определять направления  расходования бюджетных средств: устанавливать  за счет местных бюджетов надбавки к пенсиям, пособиям, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг сверх  установленных законодательством  РФ, увеличивать нормы расходов на содержание милиции общественной безопасности и т.д.

 

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. к собственным  доходам местных бюджетов относятся  местные налоги и сборы, другие собственные  доходы местных бюджетов, доли федеральных  налогов и доли налогов субъектов  Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются  налогоплательщиками в местные  бюджеты. К местным налогам и  сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.

 

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции  РФ вправе самостоятельно устанавливать  местные налоги и сборы. Однако следует  отметить, что данное право значительно  ограничено действующим налоговым  законодательством. В настоящее  время органы местного самоуправления могут вводить только те местные  налоги и сборы, которые предусмотрены  ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.

 

К другим собственным доходам  местных бюджетов относятся:

 

1)         доходы от приватизации и реализации  муниципального имущества;

 

2)         не менее 10 % доходов от приватизации  государственного имущества, находящегося  на территории муниципального  образования, проводимой в соответствии  с государственной программой  приватизации;

 

3)         доходы от сдачи в аренду  муниципального имущества, включая  аренду нежилых помещений, и  муниципальных земель;

 

4)         платежи за пользование недрами  и природными ресурсами, установленные  в соответствии с законодательством  РФ;

 

5)         доходы от проведения муниципальных  денежно-вещевых лотерей;

 

6)         штрафы, подлежащие перечислению  в местные бюджеты в соответствии  с федеральными законами и  законами субъектов РФ;

 

7)         государственная пошлина, установленная  в соответствии с законодательством  РФ;

 

8)         не менее 50 % налога на имущество  предприятий (организаций);

 

9)         подоходный налог с физических  лиц, занимающихся предпринимательской  деятельностью без образования  юридического лица.

 

Все муниципальные образования  имеют право на минимальный местный  бюджет. Минимальный уровень местных  бюджетов обеспечивают федеральные  органы государственной власти и  органы государственной власти субъектов  РФ путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых  расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных  бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

 

В случае если все-таки переданных доходных источников будет недостаточно для обеспечения минимального местного бюджета, то местному бюджету предоставляется  финансовая помощь в виде дотаций  и субвенций.

 

При наделении органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями они вправе требовать  предоставления им необходимых для  их осуществления материальных и  финансовых ресурсов. В соответствии с Федеральным законом «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается раздельный учет доходных и расходных элементов  местных бюджетов, которые предназначены  для финансового обеспечения  вопросов местного значения и реализации органами местного самоуправления полномочий, делегируемых им органами власти Российской Федерации и субъектов РФ.

 

Увеличение расходов или  уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной  власти Российской Федерации или  органами государственной власти субъектов  РФ, должны компенсироваться органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения  органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти, гарантировано Конституцией РФ (ст. 133).

 

Действующая концепция межбюджетных отношений отражает политику децентрализации, перераспределения государственных  полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ, а также  значительное усиление местных органов  власти. В целом идет поиск динамичного  равновесия между центральными структурами  власти и региональными.

 

Точкой отсчета на пути к реформированию межбюджетных отношений  стало постановление Правительства  РФ от 30 июля 1998 г. № 862 «О Концепции  реформирования межбюджетных отношений  в Российской Федерации в 1999—2001 годах». Политика государства в сфере  межбюджетных отношений нацелена на выравнивание доходной части нижестоящих  бюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь, устанавливается  на базе минимального социального государственного норматива (социального стандарта), представляющего собой расчетные  показатели, применяемые на всех уровнях  бюджетной системы.

 

Однако несмотря на принимаемые  меры, пока не решается главная проблема межбюджетных отношений, связанная  с включением такого мощного стимула  их развития, как интерес участников межбюджетных отношений сохранять  между собой тесные связи при  одновременном использовании каждым из них всех потенциальных источников экономического развития своего региона. Отсутствует механизм обеспечения  реальной самостоятельности бюджетов регионального и муниципального уровней.

 

Практика межбюджетных отношений  свидетельствует о зависимости  органов власти муниципальных образований  в реализации бюджетных прав от государственных  органов власти, а органов власти субъектов РФ — от органов власти Российской Федерации. Механизм разграничения  компетенции между тремя Уровнями власти построен так, что нижестоящим  уровням объем соответствующих  полномочий передается по остаточному  принципу. Им остаются те полномочия, которые  не взяли на себя органы власти вышестоящего уровня. Однако материальные, в том  числе и финансовые средства, передаются в квотированном режиме. В этом заложено основное противоречие действующей  бюджетной системы страны.

 

Суть проблемы межбюджетных отношений заключается в том, что доходов, закрепленных за бюджетами  субъектов РФ и органов местного самоуправления, не хватает для того, чтобы покрыть закрепленные за ними расходы. Действующий механизм распределения  доли расходов и доходов между  бюджетами разных уровней таков, что закрепленные расходы бюджетов регионального и муниципального уровней значительно превышают  закрепленные доходы.

 

Фактически в настоящее  время довольно большая доля доходных источников бюджетов субъектов РФ и  органов местного самоуправления находится  под управлением и контролем  органов власти федерального уровня. В какой-то мере в сфере межбюджетных отношений сохраняется модернизированная  модель прежних командно-административных отношений.

 

Нередки случаи ущемления  бюджетных прав органов власти регионального  и местного уровней. Применяется  такой порядок, согласно которому на федеральном уровне предоставляются  льготы отдельным категориям государственных  служащих, например, должностным лицам  федеральных правоохранительных и  силовых структур — льготы по оплате проезда на общественном транспорте, оплате жилья, коммунальных услуг, установки  и абонентной платы за телефон, но источник финансирования при этом не указывается. В результате бюджеты  субъектов РФ имеют дополнительные непредвиденные расходы.

 

В подобных случаях реализация прав на льготы федерального уровня перекладывается  на бюджеты субъектов Федерации  и местные бюджеты, что значительно  усиливает их напряженность. Поэтому  Бюджетный кодекс содержит требование, в соответствии с которым устанавливается  запрет органам власти субъектов  РФ и муниципалитетов принимать  решения, приводящие к увеличению расходов либо к снижению доходов бюджетов других уровней без одновременного принятия решения о компенсации  их потерь.

 

Система перераспределения  доходов для муниципалитетов  и субъектов РФ напоминает известную  систему «продразверстки», в результате которой сужается ручеек регулирующих средств из вышестоящего бюджета  тому субъекту, у которого несколько  лучше экономическое положение. В такой ситуации выгоднее быть просителем, чем самому искать источники существования. Все это является следствием того, что отсутствует реальная финансовая база для самостоятельности бюджета  каждого уровня.

 

На состояние межбюджетных отношений негативно влияла активно  применявшаяся в недавнем прошлом  практика подмены конституционно установленного механизма разграничения полномочий Федерации и субъектов РФ договорным регулированием их отношений. С 1995 по 1997 гг. Российской Федерацией было заключено  договоров более чем с половиной  субъектов РФ. Практика заключения индивидуального договора с субъектом  РФ при отсутствии единого унифицированного правила создавала объективную  возможность установления неодинаковых условий взаимоотношений отдельного субъекта с Российской Федерацией, в том числе в бюджетных  отношениях.

 

Наибольшие отклонения от общего порядка реализации межбюджетных отношений внесли соглашения с Республикой  Башкортостаном и Татарстаном. Соглашения с ними предусматривают, по сути, установление квоты отчисления в федеральный  бюджет доходных источников, полученных на территории этих республик. Если в  отношениях с остальными субъектами РФ Российская Федерация сама определяет квоту финансовых ресурсов, которые поступят напрямую в бюджеты субъектов РФ, то в данном случае в договорном порядке определяется размер средств, которые получит федеральный бюджет. Эти средства в федеральный бюджет поступают по строго определенным нормам. В бюджете этих республик оставались те средства, которые в других случаях подлежали перечислению в федеральный бюджет. Речь идет об акцизе на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, на нефть и газ, плату за землю и др.

 

Для решения названных  вопросов необходимо создание единого  правового поля на территории государства, обеспечение прямого действия Конституции  РФ исключение случаев противоположного по смыслу, взаимоисключающего правотворчества  на федеральном и региональном уровнях. И определенные меры в этом направлении  уже делаются.

 

Важнейшим нормативным актом, призванным создать правовую базу для  построения федеративного государства  и преодоления имеющихся в  этой области негативных тенденций, является Федеральный закон «О принципах  и порядке разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ. Закон содержит основные положения механизма разграничения  полномочий и нацелен на установление порядка разграничения полномочий при принятии федеральных законов  по вопросам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  РФ, а также при заключении договоров  и соглашений между органами государственной  власти Российской Федерации и субъектов  РФ по проблемам разграничения и  делегирования полномочий.

 

Решение проблем межбюджетных отношений связано с усилением  контроля «сверху» за правомерностью и целесообразностью расходования как тех средств, которые поступают  из вышестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то же время предпринимаются  усилия по созданию адекватной финансовой базы для обеспечения действенной  самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, что  призвано снять имеющееся противоречие между гарантированной Конституцией самостоятельностью субъектов РФ и  муниципальных образований в  осуществлении ряда полномочий и  наличием вертикальных отношений в возможностях обеспечения финансовыми средствами для реализации тех же самых полномочий.