Проблемы межбюджетных отношений в России

       Однако, Федеральным законом № 120-ФЗ  от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» указанная статья, как и вся 16-я глава Бюджетного кодекса РФ, изложена в новой редакции. В ней не содержится упоминания о минимальной бюджетной обеспеченности, определение которой изъятой из 6-й статьи документа. Речь идет о расчетной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе прогнозируемого налогового потенциала, дотаций из фондов финансовой поддержки и стоимости бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Фактически уровень расчетной бюджетной обеспеченности утратил связь с понятием «минимальные государственные социальные стандарты»,также изъятым из 6-ой статьи Бюджетного кодекса РФ, и ориентируется на располагаемые доходы в оказании бюджетных услуг. Тем самым из правового поля бюджетной политики исчезла сама проблема разработки минимально допустимого уровня финансирования услуг, предоставление которых гарантировалось бы государством.

      Межбюджетные  отношения в соответствии с  Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» не имеют своих особенных принципов, определявшихся ранее 129 статьей Бюджетного кодекса РФ. Они основываются теперь на общих принципах бюджетной системы, состав которых дополнен принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, а содержание трех принципов модифицировано с учетом распространения единообразного подхода к регулированию всей системы бюджетных правоотношений.

  2. Тенденции развития  межбюджетных отношений в Российской  Федерации

 Анализ  развития межбюджетных  отношений в  Российской Федерации  представлен  на основе соотношения  выравнивающей  и стимулирующей  их функций, с  учетом перераспределительной  и структурной государственной  финансовой поддержки регионального  развития, а также с точки зрения  обобщения проблем и противоречий, которые обозначились в процессе реализации современного этапа реформирования межбюджетных отношений.

Современному этапу развития межбюджетных отношений в Российской Федерации свойственен ряд тенденций, которые свидетельствуют о незавершенности  реформы межбюджетных отношений. Суть данных тенденций состоит в следующем.

  Во-первых, «рамочное»  закрепление формальных признаков  бюджетно-налоговой автономии: провозглашение  самостоятельности территориальных  бюджетов, разграничение расходных  обязательств и доходных источников  по уровням бюджетной системы  сопровождается существенным дисбалансом  в возможностях субнациональных  властей проводить самостоятельную  политику территориального развития, ростом зависимости территориальных  бюджетов от межбюджетных трансфертов,  формированием системы ограничений  деятельности органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации и муниципальных образований  в бюджетном процессе.

  Во-вторых, формирование  единых принципов построения  межбюджетных отношений в субъектах  Российской Федерации при наличии  регионализации методических подходов  к оказанию финансовой помощи  муниципалитетам из бюджетов  субъектов Федерации.

В-третьих, несмотря на процесс  формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев  и процедур. В соответствии с действующей  редакцией БК РФ понятие «межбюджетные  трансферты» определяется как перечисление средств одного бюджета другому. Здесь особое внимание уделено изменившемуся  подходу к перечню форм межбюджетных трансфертов: перечень является открытым, поскольку допускается наличие  «иных безвозмездных и безвозвратных  перечислений». К межбюджетным трансфертам  относятся: финансовая помощь нижестоящим  бюджетам, в том числе дотации  из фонда финансовой поддержки бюджета; субвенции из фонда компенсации; бюджетные кредиты; финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных  образований и т.д.

Сейчас  поднимается проблематика «мягких» бюджетных ограничений, а  также  исследуются вопросы, связанные  с действием дотаций на сбалансированность нижестоящих бюджетов, их влиянием на поведение субнациональных властей. При этом подчеркивается что, с одной  стороны, этот вид финансовой помощи обладает рядом свойств, дестимулирующих качество и самостоятельность управления субнациональными финансами, а, с другой стороны, – становится все более значимым в структуре межбюджетных трансфертов.

  Проблемы формализации  распределения финансовой помощи  проявляются и в построении  унифицированных межбюджетных отношений  на региональном уровне, что связано  с особенностями организации  межбюджетного регулирования в  ходе реализации муниципальной  реформы в каждом отдельном  субъекте Российской Федерации.  При этом очевидно возрастание  значимости межбюджетных трансфертов  для муниципалитетов, что требует  дальнейшего совершенствования  их законодательного обеспечения,  администрирования и мониторинга.

  В-четвертых, вопросы  повышения качества управления  региональными и муниципальными  финансами в настоящее время  становятся базовыми в процессе  повышения эффективности межбюджетных  отношений. Формирующийся инструментарий  повышения качества управления  субнациональными финансами основывается  на «дополнительных» и «жестких»  бюджетных ограничениях, которые  призваны повысить ответственность  региональных и местных властей  за результаты собственной деятельности.

2.1 Проблемы построения и регулирования межбюджетных отношений 

В условиях федеративного  государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в  целом, во многом зависит от характера  межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения модели межбюджетных отношений  относится к числу самых актуальных. В настоящее время идет поиск  динамичного равновесия между федеральными органами власти и органами государственной  власти субъектов РФ, органами местного самоуправления применительно к  бюджетной сфере.

Межбюджетные отношения  представляют собой взаимоотношения  органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения  денежных средств между бюджетами. Эти отношения определяются бюджетным  устройством. Они должны строиться  на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции  РФ принципов, на основе которых ставится задача достижения оптимального взаимодействия всех бюджетов и придания этому взаимодействию характера системности.

Содержание межбюджетных отношений базируется на конституционном  механизме распределения бюджетных  прав между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой  компетенцией в области регулирования  бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.

В Бюджетном кодексе определен  полный перечень бюджетных прав Российской Федерации. В частности, в сфере  бюджетных отношений на федеральном  уровне осуществляется установление общих  принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, принимаются законы, определяющие правовые основы функционирования бюджетной  системы РФ. В таком же порядке  устанавливается правовое положение  субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяются основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания  и виды ответственности за нарушение  бюджетного законодательства Российской Федерации.

Органы государственной  власти Российской Федерации в плане  регулирования бюджетных правоотношений имеют право устанавливать общие  принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. Разграничение  налогов и других доходов между  уровнями бюджетной системы, а также  распределение в порядке межбюджетного  регулирования доходов от федеральных  налогов и сборов, иных доходов  федерального бюджета между бюджетами  разных уровней бюджетной системы  РФ находятся в компетенции Российской Федерации.

На федеральном уровне устанавливается разграничение  полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней  бюджетной системы Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации наделены правом определения основ бюджетного процесса на уровне субъектов РФ и местном уровне (ст. 7 БК РФ). Органы государственной власти Российской Федерации обладают целым рядом полномочий в области регулирования государственного и муниципального долга. В плане регулирования межбюджетных отношений они вправе устанавливать общие принципы и условия предоставления бюджетных кредитов. Кроме того, они устанавливают порядок и условия предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, а также осуществляют контроль за их использованием.

На федеральном уровне также устанавливаются государственные  минимальные социальные стандарты  и определяются нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых  государственных или муниципальных  услуг.

То, что ведущим звеном в бюджетной системе, а также  в бюджетном процессе, межбюджетных отношениях выступают органы государства  федерального уровня, вполне оправдано. Только федеральные органы власти способны реализовать принципы единства бюджетной  системы и универсальности ее отдельных элементов.

Без иерархии между отдельными составными частями в построении здания бюджетной системы страны, в котором есть несущая основа и узловые элементы, пронизывающие  все его этажи, здание рухнет. Федеральные  органы призваны обеспечить прочность  этого здания, но не превращать региональные и местные бюджеты в некие  второстепенные элементы конструкции  или в дополняющие пристройки. Кстати, в таком случае пристройки достаточно быстро могут быть превращены в самостоятельные объекты.

Позиция федеральных органов  власти в вопросах построения бюджетной  системы должна быть нацелена на обеспечение  ее единства, использование эффективных  методов функционирования, но не на подмену органов власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления в части реализации ими своих полномочий. Последние не должны быть зависимыми субъектами. Им необходима самостоятельность при условии соблюдения общих правил деятельности, которые устанавливаются федеральными органами власти.

К бюджетным правам субъектов  РФ относятся прежде всего права  на собственный бюджет независимо от размеров территории, численности населения  и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. В  соответствии со ст. 7 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации  между собой равноправны. Это  равноправие распространяется и  на бюджетные правоотношения.

Органы государственной  власти субъектов РФ устанавливают  порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, их утверждения и исполнения, осуществления  контроля за их исполнением и утверждения  отчетов об исполнении бюджетов субъектов  РФ. Они принимают, исполняют и  осуществляют контроль за исполнением  бюджета субъекта РФ.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ принимают решения  о введении региональных налогов  и сборов в соответствии с действующим  налоговым законодательством Российской Федерации, устанавливают размеры  ставок по ним и предоставляют  налоговые льготы в пределах прав, предоставленных данным законодательством. Например, органы государственной власти субъекта РФ вправе принять решение  о взимании на своей территории налога с продаж. Устанавливая налог с  продаж, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют ставку налога, порядок и сроки его  уплаты, льготы и форму отчетности по данному налогу, а также дополнительный перечень товаров (работ, услуг), реализация которых освобождается от этого  налога (п. 4 ст. 20 Закона РФ «Об основах  налоговой системы в Российской Федерации»).

В компетенции субъектов  РФ находятся вопросы распределения  доходов от региональных налогов  и сборов, иных доходов субъектов  РФ между бюджетом субъекта РФ и  местными бюджетами. Органы государственной  власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок направления  в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов и иных доходов бюджета субъекта РФ.

При недостаточности собственных  финансовых ресурсов субъекты РФ имеют  право на получение финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов РФ.

В компетенции органов  государственной власти субъектов  РФ находятся вопросы определения  порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам. Они также определяют порядок  и условия предоставления бюджетных  кредитов, т.е. предоставления средств  юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.

Муниципальные образования  используют свои финансовые и другие ресурсы для решения вопросов местного значения, в число которых  входит все, что связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения. Пожалуй, это самое емкое по бюджетным  затратам направление финансирования. При этом перечень вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления, не носит закрытого характера. В  принципе в обязанность органов  местного самоуправления входит решение  всех вопросов, которые по остаточному  методу остались после формирования федеральными и региональными органами власти своих сфер компетенции.