Проблемы межбюджетных отношений в России

Сущность бюджетного федерализма  как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Главным в понимании проблем  бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную  систему страны. По существу, бюджетный  федерализм есть не что иное, как  форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется  через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных  отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого  бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения  бюджетов различных уровней бюджетной  системы, сколько проблема взаимоотношений  государства и его граждан  на основе организации рационального  движения потоков финансовых ресурсов.

При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все  более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости  от степени развития денежных отношений  каждое государство ищет и находит  свои решения этой проблемы, оптимальные  в конкретной исторической и экономической  ситуации. Вместе с тем бездумный  перенос найденных решений в  другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый  опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные  пути решения проблемы бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма  в России во многом уникальна. Наличие  по состоянию на 1 января 2007 г. 83 субъектов[¹] Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

Сегодня, когда Россия все  еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются  не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной  системы бюджетных отношений  между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий  ныне механизм межбюджетных отношений  в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов  Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.

Российский бюджетный  федерализм проходит сложный, болезненный  этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с  другой — стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить  превалирования местных интересов  над общенациональными.

Различия в положении  регионов затрудняют решение проблем  бюджетного выравнивания, требуют выработки  комплексного подхода и использования  различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему  бюджетного выравнивания нужно с  учетом характера избранной страной  модели бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма  эффективна лишь при определенных условиях:

- при демократическом  и четком разграничении полномочий  между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по  доходам;

- если каждый из уровней  власти наделен для реализации  своих полномочий необходимыми  финансовыми ресурсами;

- если реально обеспечивается  с помощью системы бюджетного  выравнивания сглаживание вертикальных  и горизонтальных дисбалансов  с целью достижения определенных  гарантированных государством социальных  стандартов на всей территории  страны.

Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется  вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость  функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для  нормального функционирования бюджетной  системы в федеративном государстве  необходим "перелив" бюджетных  ресурсов, который, однако, не может  быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и  отлажен.

Таким образом, бюджетный  федерализм – это разграничение  полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации  и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

1.2 Понятие межбюджетных отношений и принципы их организации

      В настоящее  время межбюджетные отношения  являются центральной

проблемой не только во взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации, но и между субъектами федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.

      В Бюджетном  кодексе Российской Федерации  в течение более чем четырёх лет с момента его введения в действие присутствовало определение межбюджетных отношений как отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [2, ст. 129]. Однако эту дефиницию следует признать неточной, поскольку любые отношения между органами власти в любой сфере и по любому поводу можно назвать в таком случае межбюджетными.

      В литературе  существует множество трактовок  понятия «межбюджетные отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ, но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные правоотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере бюджетной деятельности.

      По мнению  ряда авторов, межбюджетные отношения  представляют собой отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, в том числе распределения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами. В этом определении компетенция органов государственной власти и местного самоуправления необоснованно ограничивается и не соответствует законодательно установленным в ст. 7-9 Бюджетного кодекса РФ и практически реализуемым полномочиям.

      Бабич А.М.  и Павлова Л.Н. более широко  характеризуют межбюджетные отношения и понимают их как «совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнении бюджетов и бюджетного процесса» [46, с. 147]. В данной трактовке межбюджетных отношений акцент делается на четком определении доходных и расходных полномочий и их закреплении за соответствующим уровнем власти, а также особое внимание уделяется ответственности органов власти за организацию бюджетного процесса, что, по нашему мнению, является одним из необходимых условий построения эффективной системы межбюджетных отношений.

Но одновременно авторы, говоря о соблюдении прав, обязанностей и ответственности, допускают возможность  отклонения полномочий органов власти от юридической нормы, что фактически может иметь место на практике, но не в самом определении понятия.

      По мнению  Ю. Любимцева, более глубокая  трактовка межбюджетных отношений  заключается в их понимании  как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) - получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти всех уровней выступают, по мнению Ю.Любимцева, лишь как посредники между государством и членами общества по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства. Такое понимание роли публичных финансов в системе общественных отношений не вызывает возражений, но существенно и неоправданно расширяет понятие межбюджетных отношений посредством включения в их состав граждан.

      Колесов  А.С. считает, что определение межбюджетных отношений должно включать более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, в том числе отношений между органами власти одного уровня; отношений между федеральными и местными органами власти, минуя субъекты РФ; допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему. Исходя из этого, Колесов А.С. полагает, что, во-первых, межбюджетные отношения – это неотъемлемая часть более широкого процесса, которым является бюджетная политика, причем, они выступают первичными по отношению к другим ее направлениям; во-вторых, межбюджетные отношения являются государствообразующими и бюджетообразующими. В данном определении межбюджетных отношений отражены как вертикальные взаимоотношения между федерацией, субъектом федерации и местными органами власти, так и горизонтальные – между органами власти одного уровня.

Автор делает акцент на не получившем практического распространения в Российской Федерации, но имеющем место в других странах, горизонтальном типе межбюджетных отношений, не противоречащим компетенции субфедерального и местного уровней власти.

      Более широкое  определение межбюджетных отношений  дает Бежаев О.Г.

Он считает, что межбюджетные отношения – это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти.

       В данном  определении приведен практически  полный перечень отношений, возникающих  в ходе бюджетного процесса, которые  можно квалифицировать как межбюджетные. Вместе с тем, в нем отсутствует  важная составляющая– целевая  направленность организации межбюджетных отношений.

       Федеральным  законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» статья 6 Бюджетного кодекса РФ дополнена определением понятия «межбюджетные отношения». Они понимаются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. С точки зрения предмета в этом правовом определении межбюджетных отношений содержится исчерпывающий состав признаков, характеризующих понятие. Однако, цель этих взаимоотношений по-прежнему не указана.

       На данном  этапе исследования определим  ее как выравнивание минимальной  бюджетной обеспеченности и представление  гражданам страны услуг, гарантируемых государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Такое понимание цели организации межбюджетных отношений соответствует принципу выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, закрепленному в статье 129 Бюджетного кодекса РФ.