Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств местного бюджета

 

 

 Рис. 9. Объем кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета Петрозаводского городского округа на 2005-2008 гг.

 

Как показывает практика кассового исполнения бюджета, более 70% всего объема кассовых разрывов возникает во втором и четвертом квартале финансового года по причинам увеличения совокупного объема обязательств в связи с выплатой отпускных работникам бюджетной сферы и погашением долговых обязательств Петрозаводского городского округа.

С 2005 по 2007 год планирование кассовых разрывов осуществлялось на основании сводной бюджетной росписи. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации администрацией Петрозаводского городского округа ежегодно одновременно с решением о бюджете на очередной финансовый год принимается Программа муниципальных внутренних заимствований. Данной Программой устанавливается, что для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения бюджета Петрозаводского городского округа, планируется привлечение средств кредитных организаций и бюджетных кредитов из бюджета Республики Карелия.

 При возникновении кассового разрыва в основном используется практика привлечения кредитных линий. Такой инструмент финансирования кассовых разрывов позволяет получать кредитные ресурсы траншами и минимизировать расходы на обслуживание долговых обязательств путем сокращения срока привлечения.

Так, объем расходов местного бюджета за пользование кредитами, привлекаемыми для покрытия временных кассовых разрывов в 2005 году составил – 6 425,8 тыс. рублей, в 2006 году – 15 386,9 тыс. рублей, в 2007 году – 12 380,5 тыс.рублей, за 9 месяцев 2008 года - 1 631,9 тыс. рублей (Таблица 18). При этом средняя стоимость одного рубля привлеченных денежных средств на покрытие временных кассовых разрывов в 2007 году была в 1,9 раз  меньше аналогичного показателя в 2005 году.

 

Таблица 18

 

Финансовые последствия  возникновения временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета Петрозаводского городского округа

в 2005-2007 годах, 9 месяцев 2008 года.

 

Показатель	2005 г.	2006 г.	2007 г.	9 мес. 2008 г.
Объем привлеченных денежных средств на покрытие временных кассовых разрывов (тыс. рублей)	139 800	304474,5	505650	170 700
Объем расходов местного бюджета за пользование денежными средствами, привлеченными на покрытие временных кассовых разрывов (тыс. рублей)	6425,8	15386,9	12 380,50	1 631,90
Средняя стоимость 1 рубля  привлеченных денежных средств на покрытие временных кассовых разрывов (руб.)	0,0460	0,0505	0,0245	0,0096

 

Учитывая рост ставки рефинансирования Центрального Банка России в 2008 году и намечающуюся тенденцию к ее дальнейшему росту, использование практики открытия кредитных линий в дальнейшем также позволит проводить благоприятную кредитную политику заимствований.

Бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований, предоставляются в соответствии с Законом Республики Карелия о бюджете на очередной финансовый год и Постановлением Правительства Республики Карелия «Об утверждении условий предоставления из бюджета Республики Карелия бюджетных кредитов для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении указанных бюджетов, на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, на погашение просроченной задолженности, на погашение просроченной задолженности перед государственными внебюджетными фондами, а также использования и возврата предоставленных бюджетных кредитов».

Бюджетные кредиты из бюджета Республики Карелия являются наиболее выгодным источником финансирования кассовых разрывов, так как плата за пользование бюджетными кредитами осуществляется по ¼ действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

Министерством финансов Республики Карелия в приоритетном порядке  рассматриваются обращения о выделении бюджетных кредитов в случае, если временный кассовый разрыв связан с ликвидацией последствий стихийных бедствий, недостатком средств местных бюджетов на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений, при этом в кассовых разрывах не учитываются сезонные увеличения расходов на проведение капитального ремонта учреждений бюджетной сферы, строительство и реконструкцию социально-значимых объектов Петрозаводского городского округа. 

В этой связи Петрозаводскому городскому округу на финансирование временных кассовых разрывов из бюджета Республики Карелия последние два года средства не выделялись.

В связи с вступлением в силу изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации принято постановление Главы Петрозаводского городского округа от 29.12.2007 года № 3277 «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета Петрозаводского городского округа, Порядка составления, утверждения и доведения предельных объемов финансирования из бюджета Петрозаводского городского округа», в соответствии с которым в целях поквартального (помесячного) прогнозирования доходов и расходов бюджета Петрозаводского городского округа составляется кассовый план. На этапе формирования кассового плана поступлений и кассовых выплат принимаются решения о сумме привлекаемых долговых обязательств на очередной квартал (месяц).

Таким образом, по результатам проведенного анализа исходного состояния, на момент разработки Программы реформирования отсутствуют формализованная методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года и нормативно закрепленный перечень источников покрытия временных кассовых разрывов.

 

План реформирования:

обоснование мероприятий  и ожидаемые результаты

 

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется дальнейшее проведение анализа причин возникновения временных кассовых разрывов, оценки финансовых последствий их возникновения посредством проведения детализированного анализа поступления доходов местного бюджета по основным статьям и исполнения расходов местного бюджета. Анализ финансовых последствий возникновения временных кассовых разрывов предполагает анализ операций по привлечению долговых обязательств,  отсроченных и рассроченных платежей,  динамики просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений. Проведение такого анализа позволит определить причины и финансовые последствия возникновения кассовых разрывов в виде увеличения долговой нагрузки на местный бюджет и увеличения расходов на уплату процентов за пользование привлеченными денежными средствами.

В рамках реализации первого  этапа планируется внести изменения в постановление Главы Петрозаводского городского округа от 29.12.2007 г. № 3277 «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета Петрозаводского городского округа, Порядка составления, утверждения и доведения предельных объемов финансирования из бюджета Петрозаводского городского округа», дополнив данный документ методологией планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, которая позволит определить объемы и сроки возникновения кассовых разрывов при исполнении местного бюджета, закрепить процедуру планирования и проведения периодического анализа причин возникновения кассовых разрывов,  а также функции и ответственность участников процесса планирования.

На основании данных, полученных в  результате планирования сроков возникновения и объемов  кассовых разрывов, необходимо разработать меры по их финансированию, нормативно закрепить источники покрытия  кассовых разрывов и порядок их использования.

На втором этапе реализации Программы  реформирования все принятые нормативные  правовые акты, регулирующие вопросы  финансирования временных кассовых разрывов, будут опубликованы в средствах массовой информации и (или) размещены в сети Интернет на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа: http://petrozavodsk-mo.ru.

По результатам выполнения комплексной системы мероприятий будет сформирована нормативно-правовая основа для осуществления эффективного планирования и финансирования временных кассовых разрывов, позволяющая:

- снизить финансовые последствия  возникновения временных кассовых разрывов;

- поддерживать высокий уровень  управления финансами в рамках  рассматриваемой задачи, при котором  отсутствует просроченная кредиторская  задолженность по долговым обязательствам, привлекаемым на финансирование кассовых разрывов.

 

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 9 «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов», представлена в таблице 19.

 

Таблица 19

Комплексная система  мероприятий, обеспечивающих решение 

тактической задачи 9 «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов»

 

№	Наименование мероприятия	Обоснование необходимости  реализации мероприятия	Срок реализации мероприятия	Ответственное подразделение  администрации городского округа / ответственный сотрудник подразделения (ф.и.о., должность, контактный телефон)	Взаимодей-ствующие подразделения  администрации городского округа / ответственный сотрудник подразделения (ф.и.о., должность,  контактный телефон)	Юридический результат реализации мероприятия (итоговый формализованный документ)	Фактический результат  реализации мероприятия
1.	Оценка причин возникновения  временных кассовых разрывов, возникавших  при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения за последний отчетный и текущий финансовый год.	Неравномерность поступления доходов и исполнения бюджетных расходов в различные временные периоды приводит к возникновению кассовых разрывов. Необходимостью реализации данного мероприятия является установление причин возникновения кассовых разрывов и источников их финансирования; оценка финансовых последствий возникновения кассовых разрывов.	Апрель  2009 г., далее – регулярно на периодической основе.	Финансовое управление (заместитель председателя  комитета по вопросам экономики и финансов – начальник финансового управления; тел.: 71-33-22)	-	Аналитическая записка, статистические и табличные материалы	Объем временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета за последний отчетный и текущий финансовый год. Установлены причины возникновения и источники финансирования кассовых разрывов. Выявлены потенциальные возможности для снижения  финансовых последствий возникновения кассовых разрывов
2.	Утверждение порядка  формирования кассового плана исполнения бюджета и методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года.	Отсутствие формализованного порядка  планирования временных  кассовых разрывов и оценки причин их возникновения не обеспечивает  качественного исполнения местного бюджета и не обуславливает уменьшение расходов на обслуживание долговых обязательств муниципального образования.	Июнь              2009 г.	Финансовое управление (заместитель председателя  комитета по вопросам экономики  и финансов – начальник финансового управления; тел.: 71-33-22)	Нормативно-правовое управление   (начальник нормативного правового управления; тел.: 71-33-63)	Постановление Главы Петрозаводского городского округа «О внесении изменений в постановление Главы Петрозаводского городского округа от 29 декабря 2007 года №3277 «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета Петрозаводского городского округа, Порядка составления, утверждения и доведения предельных объемов финансирования из бюджета Петрозаводского городского округа»	Порядок планирования сроков возникновения  и объемов кассовых разрывов, нормативное закрепление распределения  функций и ответственности между участниками процесса планирования.
3.	Утверждение основных источников покрытия временных кассовых разрывов.	Финансирование кассовых разрывов осуществляется только за счет привлечения кредитов коммерческих банков. Формирование альтернативных источников финансирования кассовых разрывов позволит уменьшить долговую нагрузку на местный бюджет и обеспечить оперативное выполнение задач по финансированию кассовых разрывов.	Июль              2009 г.	Финансовое управление (заместитель председателя  комитета по вопросам экономики  и финансов – начальник финансового  управления; тел.: 71-33-22)	Нормативно-правовое управление   (начальник нормативного правового управления; тел.: 71-33-63)	Постановление Главы Петрозаводского городского округа «Об утверждении порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов»	Закрепление источников денежных средств, за счет которых финансируются кассовые разрывы.
4.	Публикация в СМИ  и (или) сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы планирования и финансирования временных кассовых разрывов.	Обеспечение информационной открытости деятельности администрации Петрозаводского городского округа.	Июль              2009 г.	Финансовое управление (заместитель председателя  комитета по вопросам экономики  и финансов – начальник финансового  управления; тел.: 71-33-22)	Отдел информатизации (начальник отдела;  тел. 71-33-66)   Пресс-центр (начальник; тел.: 71-33-71)	Публикация	Доведение до населения  и потенциальных кредиторов Петрозаводского  городского округа принципов эффективного исполнения местного бюджета, в части расходования средств на покрытие кассовых разрывов.
5.	Поддержание уровня управления финансами, при котором просроченная  задолженность по средствам, привлекаемым на покрытие временных кассовых разрывов, отсутствует.	Непосредственный индикатор  выполнения тактической задачи «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов»	Июнь              2010 г.	Финансовое управление (заместитель председателя  комитета по вопросам экономики  и финансов – начальник финансового  управления; тел.: 71-33-22)	-	Аналитическая записка, статистические и табличные материалы	Снижение вероятности  возникновения кассовых разрывов при  исполнении местного бюджета, уменьшение объемов долговых обязательств, привлекаемых на покрытие кассовых разрывов и расходов на их обслуживание.

 

Альтернативные способы реализации мероприятий

 

В связи с тем, что при исполнении местного бюджета невозможно полностью избежать возникновения временных кассовых разрывов, главным критерием при выборе тех или иных альтернатив является минимизация финансовых последствий от возникновения временных кассовых разрывов.

1). Альтернативность в проведении оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении местного бюджета и финансовых последствий их возникновения, заключается в различиях методов проведения оценки. Одним из методов проведения оценки  может стать анализ практики муниципальных заимствований администрации Петрозаводского городского округа в целях покрытия временных кассовых разрывов за три последних отчетных года и текущий финансовый год. Проведение такого анализа позволит выявить причины и оценить финансовые последствия возникновения только тех временных кассовых разрывов, которые были покрыты за счет привлеченных денежных средств. Применение данного метода проведения оценки не позволяет выявить весь объем кассовых разрывов, в частности тех разрывов, которые были покрыты за счет собственных резервов.

2). При разработке методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года альтернативность заключается в поливариантности критериев и методики оценки статей доходов и расходов местного бюджета для определения причин возникновения временных кассовых разрывов. Для обеспечения полноты, точности и достоверности результатов планирования кассовых разрывов необходимо учитывать полный спектр статей, составляющих доходную и расходную часть местного бюджета.

3). При разработке нормативного правового акта, определяющего источники покрытия временных кассовых разрывов, альтернативность заключается в установлении порядка и очередности использования источников для покрытия  кассовых разрывов.

Факторы риска: оценка и  способы регулирования

 

Система рисков по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 9 «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» может быть описана внешними и внутренними факторами риска:

 

Внешние риски:

 

Внешние риски  объективного характера		Внешние риски  субъективного характера
Наименование  риска	Способ устранения негативного влияния риска	Наименование  риска	Способ устранения негативного влияния риска
Юридический риск выражается в вероятности изменения (степени нестабильности) законодательства, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления в области финансово-бюджетной политики.	Юридический риск оценивается как минимальный. Учитывая последние изменения бюджетного законодательства, в ближайшей перспективе не наблюдается кардинальных изменений в федеральном и региональном законодательстве и вероятность наступления данного риска низкая.   Экономический риск оценивается как существенный. Использование в данном случае кредитных линий, открываемых  в начале финансового года, позволит заблокировать влияние данного  вида риска на процесс финансирования кассовых разрывов и обеспечить кредитование органов местного самоуправления по фиксированной процентной ставке.	Отсутствует	Отсутствует
Экономический риск Обусловлен тем, что  в процессе планирования и финансирования временных кассовых разрывов за счет дополнительно привлеченных денежных средств, существует высокая вероятность возникновения риска, связанного с увеличением процентной ставки по привлекаемым кредитам, вследствие чего будет увеличиваться цена за использование привлеченных кредитных ресурсов.