Особенности проведения финансового контроля в бюджетной сфере

Во всех развитых странах существует сложившаяся система государственного финансового контроля, которая имеет  свои особенности, обусловленные историческим типом государства и соответствующим  этапом его развития. История свидетельствует, что контрольно-ревизионная деятельность в Европе имеет продолжительную  историю. При этом исторический период функционирования органов финансового  контроля в различных странах  варьируется от десятков лет до столетий. Первые органы финансового контроля в зарубежных странах возникли в  начале XIV в. Так, в 1314 г. была учреждена  должность Генерального контролера государственной казны Англии. [12] В 1319 г. была учреждена Счетная палата Франции. [18] Счетная палата Королевства Наварры, предшественница современной Счетной палаты Испании, была основана Карлом II Наварским, который в 1365 г. решил систематизировать и упорядочить финансово-экономическую отчетность Королевства. [16] В 1761 г. в Австро-Венгрии основана «Счетная камера» как предшественница современной палаты Австрии, для того, чтобы «вытащить на свет все отклонения, допущенные в государственных финансах, особенно в статье расходов». [17] Институт Генерального Аудитора был учрежден Конституцией 1814 г. как контрольный орган норвежского Парламента. В 1862 г. была образована Счетная палата Италии. [20]

История организации финансового  контроля в зарубежных государствах свидетельствует о существовании  соответствующих высших специализированных органов уже в начале XIV в. Так, в 1314 г. была учреждена должность генерального контролера государственной казны Англии, в 1319 г. - Счетная палата Франции, в 1714 г. - Генеральная счетная палата Германии. Однако с точки зрения государственно-правовых реалий и уровня экономических задач прообразом современных счетных палат можно считать возрожденную после Французской революции в 1807 г. Счетную палату Франции. Именно в этот период, характеризовавшийся отходом от господства принципа экономического либерализма и невмешательства в экономику со стороны государства, для усиления контроля парламента за использованием государственных финансов были заложены основы современной модели высшего финансового контроля.

По образцу наполеоновской Франции  в 1808 г. была образована Главная счетная  палата Варшавского княжества. В 1862 г. учреждена Счетная палата Италии, в 1889 г. - Счетная палата Японии. В 1920 г. принят Федеральный конституционный  закон о Счетной палате Австрии. В 1921 г. на основании Закона о бюджете  и финансовом контроле образовано Генеральное  отчетное управление США. В конце  ХХ в. активный процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных реформ экономики  в странах Восточной Европы сопровождался  образованием органов типа счетной  палаты. В 1989 г. учреждена Государственная  счетная палата Венгрии, а в 1991 г. - счетные палаты в Болгарии и  Румынии. [21]

 Признанием эффективности подобной  модели осуществления финансового  контроля может служить и образование  в 1977 г. для проверки правильности  доходов и расходов Счетной  палаты Европейского сообщества. Значительное расширение бюджетных  полномочий Европарламента потребовало  «введения независимого, профессионального и авторитетного финансового контроля. О необходимости такого контроля свидетельствует опыт государств-членов, в которых давно уже функционируют соответствующие специализированные государственные органы».

Правовой основой организации  и деятельности счетных палат  и аналогичных им органов являются конституции и принятые на их основе законы о счетных палатах. При этом объем конституционного регулирования во всех странах, кроме Австрии, крайне незначителен. Как правило, конституции определяют лишь наиболее существенные аспекты статуса этих органов, формулируя в самой общей форме задачи и принципы формирования палат. Лишь Федеральный конституционный закон Австрии в разделе «Контроль за расчетной и финансовой деятельностью» детально определяет правовой статус Счетной палаты.

Конституционные формулировки о месте  счетных палат в системе органов  государства некоторых стран  относят их к органам парламента, призванным оказывать помощь в реализации полномочий в сфере бюджетного контроля. Эта формула записана в Конституциях Австрии, Венгрии, а также Законе о бюджете и финансовом контроле США.

В других странах счетные палаты наделены статусом самостоятельного высшего  государственного органа финансово-хозяйственного контроля (Болгария, Испания, Польша, ФРГ).

И наконец, еще одна группа счетных  палат, правовое положение которых  носит не столь однозначный характер ввиду наделения их чертами судебного  органа или прямого включения  в систему судебных органов. Подобный подход отражает особенности построения системы органов правосудия и  административной юстиции, имеющие  подчас глубокие исторические корни. К  данной группе могут быть отнесены счетные палаты Греции, Италии, Португалии, Франции. Прослеживается определенная двойственность в положении счетных  палат этих стран. Так, Счетная палата Франции на основании Закона от 22 июня 1967 г. «О Счетной палате» как судебная инстанция осуществляет контроль за правильностью публичных расчетов, а как административный орган контролирует деятельность государственных бухгалтеров и определенной категории распорядителей кредитов. «Постановление Счетной палаты, выносящей решение о правильности публичных счетов, которые переданы ей на рассмотрение, имеет характер судебного решения, даже если не возникает спора об их правильности». [21]

 Однако в правовом статусе  всех счетных палат общим ключевым  элементом является четко закрепляемая  конституциями подотчетность парламенту  и независимость их деятельности  от исполнительных органов любого  уровня. Гарантией независимости  счетных палат служит и особый  правовой статус их членов. Даже  когда законодатель не наделяет  счетные палаты чертами судебных  органов, члены их независимы  в своей деятельности, несменяемы  и пользуются иммунитетом, предусмотренным  для судей.

Обобщая все вышесказанное, можно  сделать вывод, что органы государственного финансового контроля, как правило, играют важнейшую и активную роль в управлении государственными финансами. Существующие органы государственного финансового контроля в большинстве  своем независимы, а их деятельность является достаточно результативной и  эффективной. Кроме того, следует  отметить, что адаптация положительного зарубежного опыта функционирования системы государственного финансового  контроля даст шанс значительно улучшить и повысить результативность и эффективность  контрольной работы, создать более  мощный инструментарий обеспечения  государства и общества качественной, надежной, своевременной, независимой  информацией, которая так необходима для повышения эффективности  государственного управления и принятия важнейших управленческих решений  на всех уровнях управления государством.

2 Оценка состояния  финансового контроля в бюджетной  сфере

2.1 Финансовый  контроль за эффективностью использования  бюджетных средств на примере  Оренбургской области

Государственный финансовый контроль на уровне области осуществляется в соответствии с Уставом (основным Законом) Оренбургской области и  Бюджетным кодексом РФ. Уполномоченным органом по контролю за расходованием  бюджетных средств является министерство финансов Оренбургской области.

Перечень соответствующих  функций, связанных с государственным  финансовым контролем, установлен в:

- Положении о министерстве  финансов Оренбургской области  (указ Губернатора Оренбургской  области от 16.12.2005 № 134-ук); [26]

- Положении о контрольно-ревизионном  управлении министерства финансов  Оренбургской области (приказ  министерства финансов Оренбургской  области от 30.12.2005 № 66); [27]

- Положении об управлении  казначейского исполнения бюджета  министерства финансов Оренбургской  области (приказ министерства  финансов Оренбургской области  от 30.12.2005 № 66); [29]

- постановлении Правительства  от 10.01.2007 № 1-п «О государственном контроле в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Оренбургской области». [30]

В соответствии с постановлением Министерство финансов Оренбургской определено как орган, уполномоченный на осуществление  контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов  РФ и Оренбургской области о размещения заказов.

В соответствии с Положением контрольно-ревизионное управление осуществляет:

- последующий финансовый  контроль за целевым и эффективным  использованием учреждениями и  организациями бюджетных средств,  а также средств получаемых  от предпринимательской и иной  приносящей доход деятельности;

- контроль за соблюдением  требований бюджетного законодательства  получателями средств из областного  бюджета, получателями гарантий  Оренбургской области, бюджетных  кредитов и бюджетных инвестиций.

В рамках осуществления финансового  контроля проводятся плановые и внеплановые  ревизии и тематические проверки, координация работы с другими  структурными подразделениями министерства финансов Оренбургской области и  органами государственной власти области. При необходимости осуществляется последующий контроль за своевременным  и полным устранением выявленных нарушений бюджетного законодательства. Проведение ревизий (проверок) осуществляется в соответствии с планом деятельности на год.

Приказом министерства финансов Оренбургской области от 11.08.2010 № 62 был утвержден административный регламент исполнения контрольно-ревизионным управлением государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением законодательства РФ и Оренбургской области при использовании средств областного бюджета, а также материальных ценностей, находящихся в областной собственности. [31]

В настоящий момент сформированная система текущего и последующего финансового контроля позволяет  обеспечивать соблюдение принципа целевого использования бюджетных средств:

- в соответствии с  Бюджетным кодексом РФ одним  из обязательных элементов исполнения  бюджета по расходам является  санкционирование оплаты денежных  обязательств;

- установленный Приказом  Казначейства РФ от 10.10.2008 № 8н  детальный порядок кассового  обслуживания бюджетов бюджетной  системы РФ практически полностью исключает направление средств бюджета на цели, не соответствующие условиям их получения. [36]

Соответствующее развитие системы  государственного финансового контроля Оренбургской области предполагается по двум направлениям:

-использование критериев  эффективности, результативности, экономической  обоснованности и целесообразности  использования бюджетных средств;

-повышение квалификации  специалистов государственного  финансового контроля в соответствии  с изменениями принципов его  осуществления;

-распространение действия  государственного финансового контроля  не только на бюджетные средства, но также и на внебюджетные  средства, являющиеся частью государственных  финансов, в соответствии с принципами  Международной (ИНТОСАИ) и Европейской  (ЕВРОСАИ) организациями высших  органов финансового контроля.

Одними из ключевых вопросов при проведении государственного финансового  контроля в области размещения государственно заказа Оренбургской области являются:

- обоснованность определения  начальных цен на товары, работы, услуги. При размещении государственного  контракта государственным заказчиком  должно приводиться максимально  полное описание методики расчета  начальной цены, при этом используемые  источники должны быть актуальными  и общедоступными;

-жесткая регламентация  расходов на управление, которая  будет способствовать их минимизации  (закупка автотранспорта для нужд  государственных органов, представительские  расходы и другие расходы, которые  связаны с реализацией основных  функций косвенно);

-формирование баз данных  по типовым товарам, работам,  услугам для государственных  нужд (включая межгосударственные, межтерриториальные внутри РФ  сравнения стоимости товаров,  работ и услуг).

В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный  кодекс РФ, бюджетные и автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств. Соответственно в отношении них не применяются  стандартные процедуры государственного финансового контроля в соответствии со статьей 270 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии со статьей 269 в отношении  соответствующих учреждений может  осуществляться контроль за использованием субсидий на исполнение государственного задания со стороны главного распорядителя. [7]

В ходе реализации Программы «Повышение эффективности бюджетных расходов Оренбургской области на 2011-2013 годы» планируется осуществление следующих мероприятий по данному направлению:

- разработка отраслевых методик проведения государственного финансового контроля эффективности, результативности, экономической обоснованности и целесообразности использования бюджетных средств;