Особенности проведения финансового контроля в бюджетной сфере

Другой актуальной проблемой обеспечения  независимою финансовою контроля за эффективностью распоряжения бюджетными срединами на местах является отсутствие у счетных палат субъектов  Российской Федерации в настоящее  время реального права осуществления  контроля соответствующих территориальных  органов федеральной исполнительной власти (органов казначейства, налоговых  органов) по вопросам уплаты налогов  и сборов, а также зачисления платежей в бюджеты регионов.

Организационно-правовая система  финансового контроля в Российской Федерации сегодня не является эффективно функционирующей системой. Эта система  скорее состоит из служб, ведомств и  органов, на которые возложены определенные контрольные функции, но которые  действуют несогласованно и разобщено, не взаимодействуя друг с другом. Контрольную деятельность этих органов регулируют около 260 законов, постановлений, указов. Такое количество нормативных правовых актов в этой области скорее дезорганизует систему финансового контроля, нежели определяет порядок работы. Многочисленные правовые акты, как правило, повторяют друг друга, полномочия одного органа зачастую дублируются полномочиями другого (например, на федеральном и региональном уровнях). Как результат - отсутствие скоординированности в действиях органов финансового контроля. Такое положение в системе финансового контроля сигнализирует о несформированности этой системы, отсутствии ее целостности.

На практике большие споры  вызывают и порядок подписания актов  ревизий и проверок. С одной  стороны, руководители проверенных  организаций иногда совершенно необоснованно  отказываются их подписать. С другой стороны, в некоторых организациях отдельные руководители обязывают  подписать акт комплексной ревизии  не только руководителя ревизионной  группы, но и всех членов бригады, независимо от их количества.

А для защиты интересов  проверяемой стороны необходимо законодательно установить сроки и  порядок предварительного уведомления  о предстоящей ревизии, а также  минимальный срок, который должен проходить после предыдущей проверки или ревизии. [3]

В результате реформ, разрушив вертикали тоталитарного контроля, Россия оказалась в ситуации, когда  нет адекватной общегосударственной  контрольной системы, ориентированной  на новые демократические задачи. Следует признать, что существующая в стране система финансового  контроля в полной мере не выполняет  своего назначения и нуждается в  серьезной реструктуризации. Примеров нецелевого использования и невозврата государственных средств, нерационального  управления ими, иных финансово-хозяйственных  нарушений множество. Факты таких  нарушений приводятся в опубликованных в печати отчетах контрольных органов. [19]

В России сегодня отсутствует  не только единая система финансового  контроля, но и единая концепция  ее формирования. Формирование органов  государственного и негосударственного финансового контроля в Российской Федерации все еще продолжается. Свою специфику на этот процесс накладывает  пока еще становление рыночной экономики. Можно констатировать, что работа по формированию всей системы финансового  контроля в целом и контрольных  органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно  связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию  организации финансового контроля необходимо начинать с выявления  существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, а также  факторов, вызывающих эти проблемы.

Тем или иным проблемам  организации финансового контроля в Российской Федерации уделялось  внимание в научной литературе. Базируясь  на выделенных различными авторами проблемах  организации финансового контроля в Российской Федерации, можно определить две большие группы этих проблем.

Во-первых, это проблемы, связанные со слабой нормативно-правовой базой, регламентирующей осуществление  финансового контроля в Российской Федерации. Эту группу составляют такие  правовые упущения, как:

- отсутствие четкой законодательной  определенности полномочий контрольных  органов;

- смешение контрольных  функций органов, пересечение  их сфер деятельности;

- неопределенность круга  объектов финансового контроля; отсутствие алгоритма и порядка  реагирования на выявленные нарушения  как органов, так и объектов  контроля; низкая оперативность  принятия нормативных правовых  актов, регулирующих деятельность  по осуществлению финансового  контроля; отсутствие четких внутренних стандартов составления нормативно-правовых актов;

- «оторванность» стратегического финансового контроля от текущего финансового контроля.

Приведем пример. Так, в  Конституции РФ лишь затронут вопрос о финансовом контроле и контрольных  органах. В статье Бюджетного кодекса  РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» отсутствует термин «финансовый контроль». Кроме того, в Бюджетном кодексе отсутствует полный перечень органов, наделенных полномочиями финансового контроля (в качестве контрольного органа упомянута лишь Счетная палата РФ).

Вторую группу проблем  составляют проблемы, связанные с  недостатками работы органов финансового  контроля. К этой группе относятся  такие проблемы, как: недостаточность  и неправомерность мер по исполнению доходной части бюджета (сбор налогов  и сборов, установление различных  льгот и освобождение от уплаты платежей, растущая задолженность перед бюджетом); невыполнение требований соответствующих  нормативных актов; отсутствие должного контроля за эффективным расходованием  государственных финансовых средств, в том числе иностранных займов, полученных под гарантии Правительства  РФ; нарушения самими контрольными органами действующего законодательства; нецелевое расходование средств; функциональная разобщенность органов финансового  контроля и некоторые другие проблемы.

Проблемы финансового  контроля определяются как внутренними, так и внешними факторами. В числе  внутренних факторов можно выделить такие факторы, как стиль работы руководителей всех уровней власти, определение и документальное закрепление  процедур контроля, налаженность системы  информационного обеспечения.

К внешним факторам, определяющим проблемы финансового контроля в  Российской Федерации, относятся уровень  развития экономики, уровень развития законодательной базы, налоговая  политика государства, соблюдение действующего законодательства и ряд других факторов. 
Реформы, направленные на разрушение вертикалей тоталитарного контроля, привели Россию к состоянию отсутствия адекватной государственной контрольной системы, необходимой для решения новых демократических задач. Реструктуризация существующей в стране системы финансового контроля необходима, поскольку эта система перестала выполнять свое назначение. В печатных отчетах контрольных органов постоянно публикуются факты финансовых нарушений: нецелевое использование и невозврат государственных средств, неэффективное использование денежных средств, неправомерные расходы денежных средств и иные финансово-хозяйственные нарушения.

Таким образом, основными  проблемами организации финансового  контроля в Российской Федерации  являются: отсутствие четкой и полной нормативно-правовой базы и собственно самого определения финансового  контроля в законодательстве, отсутствие единого федерального закона о системе  финансового контроля; организационная  структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; законодательно не определены статус органов финансового  контроля РФ и ее регионов, место  и роль каждого субъекта финансового  контроля в его целостности; отсутствует  четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности; органы контроля слабо взаимодействуют  между собой, присутствует некоторая  разобщенность в приоритетах  деятельности контрольных органов; отсутствует единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля.

2. Пути совершенствования системы финансового контроля

Финансовый контроль является одним из наиболее важных рычагов  управления финансовой системой страны. Он содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, рациональности и эффективности использования  средств бюджета. Финансовый контроль охватывает составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, финансовую деятельность предприятий  и учреждений, банков и других финансовых посредников. Поэтому совершенствование  финансового контроля, повышение  его действенности и эффективности  имеет большое практическое значение. [25]

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы финансового  контроля требуют создания соответствующей  системы государственного финансового  контроля, основанной на создании надежной правовой базы реформирования существующей структуры и реорганизации методов  действия. Такой адекватной системы  финансового контроля требуют сложившиеся  в стране и в мире социально-политические и хозяйственные условия, постоянно  расширяющиеся сферы деятельности хозяйствующих субъектов.

Таким образом, для выведения  российского государственного финансового  контроля на уровень развитых государств, где финансовый контроль действительно  эффективен, необходимы существенные преобразования в системе финансового  контроля.

Итак, для формирования развитой системы финансового контроля следует  предпринять ряд важных шагов:

- сформировать системную  и завершенную нормативно-правовую  базу, подвергнув систему финансового  контроля четкой стандартизации;

- провести реформу в  организационных структурах финансового  контроля; привести методологическую  основу в соответствие с современными  условиями;

- сформировать новую систему  процедур контроля (методическую  базу);

- организовать соответствующую  информационно-коммуникационную инфраструктуру; обеспечить материально-техническое  (в том числе и социально-бытовое)  и финансовое функционирование  контролирующих органов.

Законодательная база государственного финансового контроля включает в  себя соответствующие нормативно-правовые акты, регламентирующие работу органов  финансового контроля. Однако данные акты, имеющие в большинстве своем  локальный характер, лишь обеспечивают возможность создания некоей объединенной правовой базы, справедливой для всей системы государственного финансового  контроля и способной обеспечить ее дальнейшее реформирование и развитие. Логичнее и последовательнее было бы разработать единый и общий для  всей системы финансового контроля нормативно-правовой документ, отталкиваясь от которого возможно дальнейшее создание отдельных контрольных актов. При  этом изменению подвергнутся существующие структуры и органы финансового  контроля, а также будут созданы  дополнительные органы.

Требованиями для построения системы нормативно-правовых актов  финансового контроля выступают: непротиворечивость нормативно-правовых актов финансового  контроля (в том числе отсутствие несоответствий в терминологии, названиях  и т.д.), исключение возможного дублирования документов, регулирующих те или иные сферы финансовой и управленческой деятельности; иерархичность уровней  финансового контроля; четкий порядок  разработки, согласования и применения нормативно-правовых актов, регулирующих систему финансового контроля.

Проблему отсутствия единой законодательной базы можно решить с помощью федерального закона о  финансовом контроле. В законе обязательно  должны быть предусмотрены и четко  определены: понятие финансового  контроля; единые принципы финансового  контроля; перечень органов финансового  контроля, их функции, сфера деятельности и порядок взаимодействия; классификация нарушений и недостатков, выявляемых финансовым контролем; порядок принятия контрольных мер и санкций по выявленным нарушениям.

Поскольку основные контрольные  функции в области финансового  контроля возложены на структурные  подразделения Министерства финансов (Федеральная налоговая служба, Федеральная  служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по финансовому  мониторингу, Федеральная таможенная служба, Контрольно-ревизионное управление, Федеральное казначейство), необходимо четкое законодательное закрепление  компетенции каждого из них. Помимо разделения полномочий этих подразделений, необходимо четко определить порядок  их взаимодействия.

Эффективный контроль возможен только при взаимодействии всех видов  финансового контроля - парламентского, административного и независимого (аудиторского). Регулирующим нормативным  правовым актом в этом случае может  стать специальный указ, устанавливающий  порядок взаимодействия органов  государственного и негосударственного контроля. 
Необходимо упорядочить систему органов государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов России, налоговых и других органов, которые непосредственно осуществляют государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Решение проблемы разграничения  компетенций контрольных органов  предлагает В.В. Бурцев. Так, в соответствии с их компетенцией он разделяет органы, на которые возложены функции  контроля в сфере финансовой деятельности, следующим образом:

- органы финансового контроля общей компетенции осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов России, территориальные контрольно-ревизионные управления Министерства финансов России, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональные отделения указанных органов, созданные при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы государственного финансового контроля, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.