Особенности проведения финансового контроля в бюджетной сфере

Сразу возник вопрос о преобразовании Государственного контроля на началах, которые приблизили бы его к типу контрольных ведомств тех стран, где представительным учреждениям  обеспечено участие в законодательном  процессе. При таком преобразовании участие Государственного контролера в составе Совета министров уже  не являлось бы целесообразным, а с  контрольного органа необходимо было снять административные обязанности. Хотя проект преобразования Государственного контроля по западноевропейскому образцу  в Счетную палату был отклонен, однако в Положение о Совете министров  и в Положение о Государственном  контроле было включено разъяснение, что  ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении  не входит в компетенцию Совета министров.

Таким образом, в царской России Государственный контроль входил в  структуру правительства, но обладал  широкими полномочиями и определенными  гарантиями самостоятельности.

В марте 1918 г. Государственный контроль был упразднен.

В СССР ведущая роль в государственном, в том числе в финансовом контроле, согласно Конституции СССР, принадлежала Советам народных депутатов, важное место отводилось также органам  народного контроля. Система, компетенция  и порядок деятельности органов  народного контроля определялись Законом  о народном контроле в СССР от 30 ноября 1979 г. Комитеты народного контроля имели  широкие права, в том числе  право налагать на виновных должностных  лиц взыскания, производить денежные начеты, отстранять от занимаемой должности. Однако, хотя органы народного контроля действительно реализовывали некоторые  функции финансового контроля, считалось, что эти функции не являются для  них определяющими в социалистическом государстве. Органы народного контроля не имели даже специального аппарата финансового контроля. При очевидной  массовости народный контроль не обеспечивал  необходимого качества финансового  контроля.

Основная нагрузка в сфере бюджетно-финансового  контроля ложилась на Министерство финансов СССР, его контрольно-ревизионное  управление, включая органы на местах. Одной из главных задач Минфина  СССР был контроль за соблюдением  государственной финансовой дисциплины, за выполнением предприятиями, учреждениями и организациями финансовых обязательств перед государством. Кроме того, Минфин СССР должен был осуществлять контроль за точным и неуклонным исполнением  государственного бюджета министерствами и ведомствами СССР, союзных и  автономных республик, бюджетными учреждениями и хозяйственными организациями  и предприятиями, Госбанком СССР и Стройбанком СССР.

Для выполнения этих функций Минфину  СССР были предоставлены широкие  права, в том числе право ограничивать и приостанавливать финансирование из бюджета учреждений, предприятий  и организаций, нарушающих финансовую дисциплину, право взыскивать с плательщиков своевременно не перечисленные налоговые и неналоговые платежи в бюджет, право проводить документальные ревизии и обследования финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков.

Часто можно встретить суждения, что в советское время финансовый контроль был весьма действенный. То, что финансовых нарушений в то время было несравнимо меньше —  факт бесспорный. Но трудно однозначно ответить, являлась ли причиной этого  успешная деятельность органов государственного финансового контроля или же основной причиной были особенности самой  советской системы, фактически исключавшей  частную собственность, частное  предпринимательство и, соответственно, возможности передачи государственных  средств в частное пользование, жестко пресекавшей все попытки  хищения государственных средств.

Контрольная функция советского государства  на всех этапах истории СССР считалась  наивысшей задачей государственного строительства. Исторически складывалась система  всеобъемлющего контроля, в том числе и в финансово-бюджетной  сфере. Во многом благодаря тотальному и жесткому контролю удалось отмобилизовать финансовые ресурсы на решение поистине грандиозных задач: индустриализация промышленности, электрификация страны, создание мощного военного потенциала и т.д.

Вместе с тем, на определенном этапе  советской истории система контроля начала проявлять сбои. Ориентированный  только на выявление фактов нарушения  законодательства советский финансовый контроль, который, в условиях абсолютного  преобладания в стране государственной  собственности, охватывал практически  всю экономику, не смог добиться от руководителей органов власти, министерств, предприятий и организаций хозяйского отношения к государственной  собственности, экономного и эффективного расходования государственных средств. Несмотря на многочисленные директивы  руководства страны, лозунг «экономика должна быть экономной» так и остался  только лозунгом. Хищения так называемой социалистической собственности —  как весьма крупные, так и мелкие, но осуществляемые повсеместно —  стали привычным явлением образа жизни советского общества. Неэффективное распоряжение государственной собственностью и государственными финансовыми ресурсами привело к развалу экономики страны и, как следствие этого, к краху советского строя. Историки разберутся в чем причина, а в чем следствие, но вполне очевиден факт: крах советского строя сопровождался сломом механизмов государственного финансового контроля.

Система финансового контроля в  СССР была ориентирована на экономику, в которой основная роль принадлежала государственной собственности, управляемой  административно-командными методами. Государственный контроль за деятельностью  исполнительной власти принадлежал  Советам народных депутатов. Им были подконтрольны все другие государственные  органы и их должностные лица. Другими  важными элементами системы финансового  контроля были органы народного контроля, которые сочетали в себе государственный  и общественный контроль.

Фактический крах в России на рубеже последнего десятилетия ХХ века административно-командной  экономики и вынужденный переход  страны к рыночным методам хозяйствования, следствием чего стал отказ от преобладания государственной формы собственности  и ликвидация в 1990 году органов народного  контроля, подорвали прежние позиции  государственного финансового контроля, разрушили его целостную систему. Упразднение механизмов контроля за деятельностью исполнительной власти создало почву для многочисленных злоупотреблений и даже хищений  государственных средств.

Принятая в 1993 году Конституция  Российской Федерации провозгласила  построение в России демократического общества. Началось коренное преобразование структуры государственной власти, основанное на принципах бюджетного федерализма и разделения властей. В частности, в Конституции 1993г. были законодательно закреплены государственная  и муниципальная формы собственности, в том числе и финансовые ресурсы  как объект, входящий в понятие  «имущество» (ч.2 ст. 8 Конституции), а  также разделение государственной собственности на государственную собственность Российской Федерации и государственную собственность субъектов Российской Федерации (п. «д» ст. 71, п. «г» ст. 72 Конституции). Однако вопросы финансового контроля в Конституции 1993 года в свете указанных принципов не нашли должного отражения. Например, в Конституции отсутствуют указания на контрольные полномочия парламента, очень кратко и фрагментарно освещен вопрос организации контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101-103).

В этих условиях реальный контроль за государственными финансами продолжал  осуществлять только Минфин России, но это был внутренний контроль исполнительной власти и ему подлежали, в основном, только средства федерального бюджета. Региональные органы исполнительной власти, которые согласно Конституции получили право самостоятельно распоряжаться  государственной собственностью субъектов  Российской Федерации, стали создавать  собственные финансовые органы и  органы финансового контроля. Но это  также был только внутренний контроль исполнительной власти. Деятельность же самой исполнительной власти в  финансово-материальной сфере, особенно в условиях масштабной приватизации, — оставалась абсолютно бесконтрольной

Вместе с тем, несмотря на свою краткость, указание в Конституции 1993г. (п. 5 ст. 101), что «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета  Совет Федерации и Государственная  Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой  определяются федеральным законом» имеет огромное значение. Впервые  в истории России открылась возможность  организовать принятый во всех демократических  странах внешний, независимый от исполнительной власти контроль за управлением  государственными финансовыми средствами.

11 января 1995 года в соответствии  с Конституцией был принят  Федеральный закон № 4-ФЗ «О  Счетной палате Российской Федерации», согласно которому был создан  контрольно-счетный орган федерального  уровня — Счетная палата Российской Федерации — единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи, полномочия, порядок и виды деятельности которого определены отдельным законом.

В своем выступлении на Совещании  руководителей высших контрольно-ревизионных  органов государств — участников СНГ заместитель Председателя Правительства  Российской Федерации, Министр финансов Российской Федерации А.Л.Кудрин так  охарактеризовал ее роль в государственном  финансовом контроле: «Честно вам  скажу, Правительство, Минфин почти  некому по-настоящему проверить, кроме  Счетной палаты. Но бюджетные средства — это 80-90% работы Правительства, контроль за всеми основными расходами: и  операционными и выполнение программ. Поэтому роль Счетной палаты переоценить  нельзя».

2. Теоретические и правовые основы сущности финансового контроля

Контроль, являясь одной из важнейших  функций процесса управления, осуществляемого  на любом уровне, представляет систему  наблюдений и проверки соответствия процесса функционирования управляемого объекта принятым управленческим решениям, а также выявление результатов  управленческих воздействий на управляемый  объект.

Контроль осуществляется в различных  сферах деятельности общества. В связи  с этим выделяют виды контроля: экономический, статистический, финансовый, экологический, технический, административный и др.

Как форма реализации контрольной  функции финансов, финансовый контроль необходим в любом обществе, основанном на товарно-денежных отношениях. В странах  с рыночной экономикой роль финансового  контроля особенно велика, так как  важнейшим направлением деятельности субъектов хозяйствования при обязательном соблюдении установленных норм права  становится повышение ее эффективности. Финансовый контроль имеет важнейшее значение для управления финансами на любом уровне, обеспечивая надежное функционирование всей финансовой системы, реализацию осуществляемой государством финансовой политики, содействует обеспечению финансовой безопасности. [1]

Проведем исследование понятия  «финансовый контроль. Толкование понятия «финансовый контроль» в различных научных работах рассматривается в следующих аспектах:

-  как деятельность или функция  различных контролирующих органов;

- как система наблюдения за  финансово-хозяйственной деятельностью  объекта управления;

- как совокупность мероприятий,  проводимых контролирующими органами  по проверке хозяйственных операций;

-  как один из видов государственного  контроля;

-  как функция системы управления  финансовыми отношениями;

-  как контроль рублем в  процессе объективно существующих  денежных отношений.

Профессор Малеин Н.С. рассматривает: «Финансовый контроль» -  это регулируемая правовыми нормами деятельность финансовых, кредитных и хозяйственных  органов (организаций), направленная на обеспечение финансовой, бюджетной, кредитной, расчетной и кассовой дисциплины в процессе исполнения планов и заключающаяся в проверке законности, обоснованности и рациональности денежных затрат. [5]

По мнению профессора Дробзиной: «Финансовый контроль» - это неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро-, и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций. [6]

Автор учебника «Основы финансового  права» Апель А.Л. рассматривает: «Финансовый  контроль» - контроль за законностью  и целесообразностью действия в  области образования, распределения  и использования денежных фондов государства в целях эффективного социально-экономического развития страны. [8]

В учебном пособии «стандарт  третьего поколения» рассматривают: «Финансовый  контроль» – это контроль законодательных  и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально-созданных  учреждений за финансовой деятельностью  всех экономических субъектов (государства, предприятий, учреждений, организаций) с применением особых методов. [2]

Подъяблонская Л.М. предлагает такую трактовку: «Финансовый контроль»  – законодательно регламентированная деятельность специально созданных  учреждений контроля и контролеров (аудиторов) за соблюдением финансового  законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов, а  также  за целесообразностью и  эффективностью их финансовых операций. [10]

В учебнике «Финансы» Барулин  С.В. рассматривает: «Финансовый контроль»  – это многогранная управленческая деятельность принимающая разнообразные  виды и формы государственного и  частнохозяйственного финансового  контроля. [13]