Формы и методы бюджетного регулирования

Поэтому государство вынуждено  применять различные формы неценового рационирования потребления своих  услуг: очередь (время ожидания рассмотрения дела становится неявной «ценой»), сроки  давности, разные уровни судов последней  инстанции по различным категориям дел, процедуры досудебного разрешения конфликтов и т. д. Один из наиболее древних и эффективных способов уменьшения остроты дефицита судебных услуг - создание иерархии судов.

В то же время прямое государственное  субсидирование услуг, связанных с  правопорядком, может приводить  к их явному перепроизводству. В  условиях современной демократии действия государства, в частности в сфере  регулирования экономики, существенно  зависят от политически активных групп давления. Принятие соответствующих  норм осуществляется в результате взаимодействия спроса со стороны этих групп и  предложения со стороны органов  законодательной власти. Поскольку  работа законодателей оплачивается государством, а издержки, связанные  с исполнением законов, ложатся  на государственный бюджет и на рядовых  граждан, возникает тенденция к  перепроизводству соответствующих  норм, хорошо заметная в правовых системах современных демократических государств.

Итак, говоря о проблемах поддержания  правопорядка, а тем более о  реформировании правоохранительной и  правоприменительной системы, невозможно игнорировать экономический аспект этого вида человеческой деятельности.

В большинстве исторически известных  обществ правопорядок как экономическое благо производился преимущественно в государственном секторе, хотя на разных стадиях правоприменительной деятельности степень участия государства весьма существенно варьировалась.

Поскольку услуги государственного сектора  финансируются из налоговых поступлений, обеспечение равных прав для всех граждан подразумевает экономическое  перераспределение при участии  государства.

2.1.2.Структура производства  правопорядка как экономического  блага

 

С экономической точки зрения правопорядок представляет собой комплексную  услугу, производство которой имеет  сложную вертикальную (стадийную, временную), горизонтальную (функциональную) и  пространственную структуру.34 Анализ этой структуры имеет важное значение для планирования государственных расходов на поддержание правопорядка, поскольку она задает возможные альтернативы при распределении финансовых и иных ресурсов.

 

При всей сложности такой услуги, как «поддержание правопорядка», и  всем разнообразии ее конкретных форм можно выделить пять основных стадий ее производства:

†производство правовых норм;

†надзор за соблюдением норм и  выявление нарушителей;

†судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;

†исполнение судебных решений, а также  решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний;

†профилактика правонарушений.

Каждая из этих стадий может рассматриваться  и как оказание особого вида услуг, и как часть единого производства правопорядка.

Говоря о вертикальной структуре  производства услуг по поддержанию  правопорядка, следует иметь в  виду, что ее составляющие являются не только взаимодополняющими, но и  взаимозамещающими благами. Например, более эффективная профилактика или надзор снижают спрос на услуги судебной и судебно-исполнительной систем, улучшение работы судов может привести к снижению нагрузки на тюрьмы и т. д. К сожалению, все это мало принимается во внимание при планировании бюджетных расходов на поддержание правопорядка, а также всевозможных реформ.

В свою очередь горизонтальная структура  производства представляет собой разделение функций между различными организациями  и учреждениями (субъектами производства) внутри производственных стадий. Она  определяется целым рядом факторов. Наиболее существенные из них:

1. Эффект экономии за счет  масштаба производства (концентрации).

Разные стадии производства правопорядка различаются по степени капиталоемкости  и по возможностям замены труда другими  факторами производства (например, в работе судов замена труда капиталом  практически ограничивается применением  оргтехники, в то время как для  охраны и патрулирования возможно использование  весьма производительного и дорогостоящего оборудования). Соответственно, различным  может быть и эффект экономии за счет увеличения масштаба производства, т. е. снижения средних издержек при  росте его объемов. Примеры этого  явления:

†экономия в сфере материально-технического обеспечения работы судов, достигаемая  за счет его централизации (пример: Судебный департамент в России);

†повышение эффективности оперативно-розыскной  деятельности за счет создания централизованных и интегрированных распределенных баз данных (пример: Интерпол).

2. Специализация.

Специализация является естественным направлением развития в сфере производства услуг по поддержанию правопорядка. Соответствующие процессы наблюдаются  на всех стадиях производственной цепочки.

В сфере надзора за соблюдением  норм и выявления нарушителей  имеет место специализация различных  правоохранительных, контролирующих, надзорных и иных органов в  соответствии с категориями правонарушений.

В сфере судебного разбирательства  и разрешения правовых конфликтов определена специализация конституционных  судов, судов общей юрисдикции, арбитражных  судов, мировых и третейских судов. Кроме того, суды имеют право создавать  коллегии для рассмотрения отдельных  категорий дел. В последнее время  в России наблюдается стремление к усилению специализации в судебной деятельности, ставшее одним из важных аспектов судебной реформы. Примером может  служить жесткое разделение категорий  дел, рассматриваемых судами общей  юрисдикции и арбитражными судами. Предлагается также создать специализированные суды по административным, семейным, жилищным делам, экологическим правонарушениям  и т. д.

В сфере исполнения судебных решений  имеет место разделение труда  между органами, осуществляющими  исполнение наказаний в виде лишения  свободы, и органами, исполняющими прочие судебные решения.

В сфере профилактики правонарушений выделяются два основных направления  специализации:

†работа с потенциальными субъектами преступной деятельности (криминогенные  группы), направленная на предотвращение нарушений закона;

†работа с возможными объектами  преступных посягательств - населением (группы риска), имущественными объектами  и нематериальными активами, направленная на защиту этих объектов от возможных  преступных актов.

В территориальной структуре производства услуг по обеспечению правопорядка можно выделить два взаимосвязанных, но нетождественных аспекта: пространственное распределение производственной деятельности и степень централизации/децентрализации  управления и полномочий. Эти особенности  необходимо учитывать при планировании государственных расходов на производство услуг по поддержанию правопорядка, в частности на судебную и пенитенциарную систему.

Степень централизации в производстве услуг по поддержанию правопорядка зависит от распределения полномочий и финансирования между национальным (общегосударственным) и субнациональным (региональным, местным) уровнями государственной  власти и управления.

Любой системе поддержания правопорядка свойственна та или иная степень  децентрализации. Анализ данных о расходах бюджетов разных уровней на систему  уголовного правосудия показывает, что  наибольшая степень децентрализации  наблюдается в странах с большой  территорией и/или населением (Канада, Япония, США), а наименьшая - в менее населенных и географически компактных странах (Дания, Венгрия, Швеция).

Например, в Канаде 58% расходов на систему  уголовного правосудия осуществляется на субнациональном уровне, но при  этом они почти полностью финансируются  центральным правительством. В то же время расходы на субнациональном  уровне в Дании, Норвегии и Швеции составляют всего 20-30% совокупных расходов. Местные власти в скандинавских  странах, как и в Канаде, наделены некоторыми административными полномочиями, однако центральное правительство  выступает практически единственным источником финансирования.35

Неизбежность высокой степени  централизации в производстве правопорядка обосновывают теми же причинами, что  и необходимость производства этих услуг государством.

Степень централизации и децентрализации  в производстве услуг по поддержанию  правопорядка может быть различной  в отношении источников финансирования, расходных полномочий и полномочий по созданию правовых норм.

Российская судебная система - централизованная с элементами делегирования расходных  полномочий и бюджетного федерализма; система исполнения уголовных наказаний  в России полностью централизована.36

Обсуждаемые в настоящее время  варианты правовой реформы не предусматривают  сколько-нибудь заметной децентрализации  судебной системы и системы исполнения судебных решений. Но это не означает, что рассмотрение предложений по их реальной децентрализации (федерализации) в принципе невозможно. Более того, без активного публичного обсуждения и достижения общественного согласия по этому вопросу невозможна никакая  эффективная реформа судебной и  правоохранительной системы в нашей  стране.

2.2.Методы бюджетного  регулирования системы правопорядка

2.2.1. Актуальные вопросы  финансирования системы правопорядка

 

Правопорядок является комплексной  услугой, предоставление которой берет  на себя в основном государство. Можно  выделить пять компонентов услуги:

]производство правовых норм;

]надзор за соблюдением норм  и выявление нарушителей;

]судебное разбирательство и  разрешение правовых конфликтов;

]исполнение судебных решений,  а также решений других уполномоченных  органов, включая осуществление  наказаний.

Каждый из этих компонентов может  рассматриваться как особый вид  услуги. С точки зрения государственного финансирования это означает, что  можно финансировать каждый компонент  в отдельности, независимо друг от друга. Так, практически, в России сейчас и  происходит. Для финансирования надзора  за соблюдением норм и выявления  нарушения средства выделяются Генеральной  прокуратуре и МВД; для судебного  разбирательства и разрешения правовых конфликтов - Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Судебному департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему  арбитражному Суду РФ; для исполнения судебных решений - Минюсту. Как распорядители средств все указанные институты равноправны.

Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями  и планируют свои расходы в  рамках отпущенных им Министерством  финансов лимитов. При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств  лучше других знают потребности  своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить оптимальные  варианты распределения ресурсов внутри нее.

В таблицах 2.1 и 2.2 представлена доля расходов федерального бюджета за период 1998-2003 гг.

 

Таблица 2.1

 

Структура расходов федерального бюджета  в 1999-2001 годах

 

Направление расходов	1998		1999			2000			2001
	млрд. руб.	% к итогу	млрд. руб.	% к итогу	изменение %	млрд. руб.	% к итогу	изменение %	млрд. руб.	% к итогу	изменение %
расходы всего	472,7	100	666,9	100	-	1029,2	100	-	1342,4	100
процентные расходы (обслуживание государственного долга	148,7	31,5	162,9	24,4	0,78	257,8	25,1	1,04	231,7	17,1	0,68
непроцентные расходы, в  т.ч.	323,5	68,5	504,0	75,6	1.10	771,4	74,9	0,99	1110,5	82,9	1,09
государственное управление	10,9	2,30	14,8	2,2	0,97	252	2,4	1,09	42,0	3,1	1,26
национальная оборона	65,1	13,8	115,6	17,3	1,26	191,7	18,6	1,06	246,7	18,4	0,99
правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности	33,5	7,1	55,6	8,3	1,18	105,4	10,2	1,23	148,7	11,1	1,08
промышленность энергетика, строительство	15,5	3,3	17,1	2,6	0,78	35,1	34	1,33	44,2	3,3	0,97
сельское хозяйство и  рыболовство	4,7	1,0	8,8	1,3	1,32	13,4	1,3	0,98	23,7	1,8	1,38
социально-культурные мероприятия (социальные услуги)	61,7	13,1	85,1	12,8	0,98	134,3	13,1	1,02	204.1	15,2	1,16
Финансовая помощь бюджетам других уровней	114,5	11,6	109,0	9,3	0,8				248,3	18,5

Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal.ru/

 

Мы видим опережающий рост (увеличение доли в расходах), а стало быть, и фактический приоритет расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности. С 20,3% расходов федерального бюджета  в 1998 году доля этих статей в 2001 году выросла  до 29,5%. Эта тенденция продолжается в 2002-2003 годах: в 2003 году по этим двум статьям  рост составил 33,8% при том, что в  целом расходы выросли на 11,4%.(табл.2.2)