Формы и методы бюджетного регулирования

Поскольку размер регулирующего налога, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей  суммы этого налога, собранной  на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод  бюджетного регулирования именуется  как метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов.

Если названные методы оказались  недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются  методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета  нижестоящему в форме дотации, субвенции  или субсидии.

Дотация18 - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 5 БК РФ).

Субвенция19 - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 5 БК РФ).

В отличие от дотации субвенция  предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение  определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или  использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия20 - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 5 БК РФ).

Субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой  характер, а также то, что они  осуществляются на безвозвратной и  безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или  иного мероприятия или бюджетной  программы нижестоящего звена бюджетной  системы, т. е. в данном случае часть  расходов будет покрываться вышестоящим  бюджетом, а часть - нижестоящим.

Трансферт - наряду с традиционными  методами бюджетного регулирования  выделяется трансферт, под которым  понимается перевод средств из фонда  финансовой поддержки регионов в  бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Предоставление денежных средств  из вышестоящего бюджета нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации  говорит в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите  и бюджетной ссуде.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает  предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной  или возмездной основе на срок не более  шести месяцев в пределах финансового  года (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как мы видим, отличие бюджетной  ссуды от бюджетного кредита заключается  лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении  бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды  он оговаривается (не более шести  месяцев).

Следует отметить, что данного признака явно недостаточно для установления каких-либо существенных различий между  бюджетным кредитом и бюджетной ссудой. И в целом представляется, что введение в законодательство столь тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных на кредитной основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляет собой экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится к правовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит» это соотношение правовой формы и экономического содержания бюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.

Отличительными чертами бюджетной  ссуды и бюджетного кредита от других форм финансовой помощи (дотаций, субсидий и субвенций) выступает  следующее. Во-первых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на договорной основе, т. е. на основе встречного волеизъявления сторон: при предоставлении ссуды или кредита из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации - соответственно органов государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, где названные органы представляют федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации; при предоставлении ссуды или кредита из бюджета субъекта Российской Федерации местному - на основе встречного волеизъявления соответственно органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и органов местного самоуправления, с другой, где названные органы представляют бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет. Следует иметь в виду, что данный договор будет не гражданско-правовым, а финансово-правовым (конкретнее, бюджетно-правовым), а само кредитование как метод бюджетной деятельности будет выражать диспозитивный метод правового регулирования бюджетного отношения. Во-вторых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на условиях возвратности, срочности и (возможно) возмездности. Дотация, субвенция и субсидия предоставляются на условиях безвозвратности и безвозмездности. В-третьих, - и это отличие в финансово-правовой науке считается принципиальным - использование бюджетной ссуды как метода бюджетного регулирования производится на стадии исполнения бюджета, в то время как дотация (субвенция, субсидия) применяются на стадии его составления.21

Существует практика, когда вышестоящий  бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых  программ.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся  доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются  эти расходы. Данный процесс получил  название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.

Секвестр (от лат. sequestrum - ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.

При этом основное отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в  том, что право на собственный  доход возникает у бюджета  в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса  Российской Федерации) и это право  действует столько, сколько будет  действовать тот нормативный  правовой акт, которым данное право  установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет).

1.2.2. Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)

 

Наш анализ будет неполным, если мы не рассмотрим такой метод регулирования, как револьверное финансирование. Этот метод предполагает закрепление  за той или государственной структурой определенного бюджета, который  без обсуждений в правительстве  и Государственной думе передается главным распорядителям средств.

Преимущество указанного подхода  состоит в том, что в этом случае данная структура не зависит от произвольных решений органов законодательной  или исполнительной власти.

Предложенный метод предполагает следующие шаги:

∆ объем финансирования фиксируется  и утверждается Государственной  думой на среднесрочный период (например, на пять лет) по представлению главных  распорядителей (возможно, напрямую в  Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;

∆ распределение средств по целевым  статьям расходов передается в ведение  главных распорядителей. В принципе возможны разные схемы распределения  фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно  постепенно реализовывать переход  к финансированию не сети, а целевых  программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам);

∆ для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов Главного управления Федерального казначейства средств по этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные сроки;

Фактически именно такая система  финансирования существует в России применительно к судебной власти на протяжении последних двух-трех лет. В последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось  чуть менее одного процента от общих  расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается  в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его  нужно «выбивать» ежегодно.

Недостатки этого метода состоят, в частности, в том, что он не снимает  с повестки вопрос об определении  этой фиксированной суммы или  доли, т. е. определения расходных  потребностей.

Револьверное финансирование призвано обеспечить минимальные стандарты  качества.

1.2.3. Программно-целевое  финансирование

 

Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение  денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

√ соблюдение единого подхода к  формированию фондов финансирования программы;

√ оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления  мероприятий;

√ возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения  средств.

Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами  с помощью программ, хорошо известны в России. Программно-целевые методы используются в основном для долгосрочного  планирования.

Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:

√ финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно  значимые результаты;

√ появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;

√ гибкое перераспределение средств  между различными элементами производства и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное  расходование бюджетных ресурсов.

Но у программно-целевого финансирования есть недостатки:

- создание организационно-процедурного  механизма программно целевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.);

- объединение и последующее  «гибкое перераспределение» финансовых  ресурсов, например, таких влиятельных  министерств и ведомств, как МВД,  Минюст и Судебный департамент,  представляется на сегодняшний  день вообще маловероятным;

- печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-целевого  финансирования) в России свидетельствует,  что деньги министерствам выделяются  всегда, а целевые программы финансируются  в стопроцентном объеме редко.

За 1992-2000 годы финансировалось 235 целевых  программ и подпрограмм. Однако сроки  действия целевых программ и сроки  их финансирования, как правило, не совпадали. Некоторые программы  утверждались без источников финансирования. Основная масса программ недофинансировалась  в среднем на 65-80 процентов. Проверки показали, что в первую очередь  финансировались оплата труда и  неотложные первоочередные платежи. Практически  по всем программам имело место нецелевое  использование выделенных средств.

За время своего существования  программы меняли заказчика, объемы финансирования, программы переходили в подпрограммы и наоборот.

Для исполнения федеральных целевых  программ, в реализации которых участвуют  несколько органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации  работ и отсутствие контроля над  использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения  того, что бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В частности, средства федерального бюджета списывались по целевым  программам без подтверждающих документов о выполненных работах или  оказанных услугах.

Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США  и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в  распоряжении руководителей программы  и достижению внутренней взаимосвязанности  финансовых ресурсов с целями конкретных программ. Но это не единственный метод, используемый в зарубежной практике. Рассмотрим зарубежный опыт в сфере  бюджетного регулирования более  подробно.