Формы и методы бюджетного регулирования

1.3.Методики выделения  финансовой помощи регионам

 

Рассмотрим с теоретической  точки зрения виды трансфертов, выделяемых региональным бюджетам. С. Синельников  и другие исследователи подразделяют все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты (трансферты) на три типа.22

Во-первых, выделение грантов может  быть связано с «переливом выгод», который заключается в том, что  не все выгоды, создаваемые с помощью  бюджетных расходов субнационального образования, потребляются населением данного образования.

Во-вторых, причиной использования  межбюджетных трансфертов является необходимость перераспределения  доходов, которая может диктоваться, как политическими причинами, заключающимися в наличии ограничений по минимальному уровню жизни, обеспечиваемому населению во всех регионах, так и соображениями, вытекающими из требований к построению рациональной налоговой системы. Данный вид трансферта, направленный на изменение доходов нижестоящих уровней власти, не приводит к изменению относительных цен государственных услуг.

В-третьих, причиной выделения гранта могут являться политические обязательства  национальных органов власти, в соответствии с которыми они должны обеспечивать минимальный или стандартный  уровень оказания государственных  услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется  производство соответствующего общественного  блага. Для поддержания определенного  уровня предоставления общественных благ национальное правительство использует механизм целевых грантов на их финансирование. Такой способ финансирования субнациональных  бюджетных расходов позволяет, с  одной стороны, сохранить контроль субнациональных властей над  соответствующими расходами, а с  другой, - создать механизм стимулирования повышения уровня предоставления государственных услуг субнациональными властями.

Основные модели в области распределения  финансовой помощи бюджетам субнациональных  административно-территориальных образований  можно разделить на два класса:

√ модели без введения ограничения  на средства национального бюджета, направляемые на цели межбюджетного  выравнивания, в которых объем  финансовой помощи конкретному административно-территориальному образованию задается с помощью  зависимости размера субсидии от некоторых показателей доходов (доходного  потенциала) и расходов (расходных  потребностей) субнациональных бюджетов, претендующих на получение финансовой помощи;

√ модели, учитывающие ограниченность средств федерального бюджета и  подразумевающие, что источником ресурсов для выравнивающих трансфертов  являются бюджеты территорий-доноров.

При этом следует отметить, что  оба класса моделей могут быть построены на основе выравнивания как  фактических расходных и доходных показателей территориальных бюджетов, так и потенциальных либо нормативных  показателей расходов и доходов  субнациональных бюджетов, что является одним из важных факторов, определяющих способность механизма распределения  финансовой помощи создавать стимулы  для получателей по сбору собственных  налогов и повышению уровня собственных  расходов. Необходимо также указать на то, что представленные ниже модели распределения финансовой помощи построены с учетом предпосылки о том, что размер финансовой помощи региону может принимать как положительные, так и отрицательные значения.

Рассмотрим первый тип моделей  распределения выравнивающих трансфертов  субнациональным бюджетам, который  не предусматривает введение фактора  ограниченности средств центрального бюджета в расчет финансовой помощи. При такой постановке задачи можно  выделить следующие базовые варианты расчета объема финансовой помощи бюджету i-го административно-территориального образования (в расчете на одного потребителя общественных благ):

Одним из наиболее простых вариантов  расчета сумм финансовой помощи субнациональным  бюджетам является покрытие разрыва  между расходами и доходами субнациональных  бюджетов, либо их оценкой, без приведения данных показателей в соответствие с некоторыми средними по стране величинами. Данный способ расчета трансфертов  включает следующие основные формы  расчета сумм финансовой помощи:

1.Выделение трансферта в зависимости  от фактической величины собственных  доходов и расходов бюджета  территории. В данном случае объем  трансферта i-му региону равен

Tri = Ei – Ti

(3)

где Tri – объем финансовой помощи i-му региону;

Ei – собственные расходы бюджета i-го региона;

Ti – собственные доходы бюджета i-го региона.

Данная форма распределения  финансовой помощи является самой простой  и применяется обычно в государствах с низкой степенью автономии субнациональных  властей как в вопросах определения  уровня расходов, так и доходов  субнациональных бюджета.

К примеру, система распределения  финансовой помощи (дотаций) в СССР была построена именно по этому принципу.

2. Вместо фактических значений  собственных расходов и доходов  субнациональных бюджетов, в формуле  расчета финансовой помощи могут  использоваться показатели нормативных  расходных потребностей и/или  налогового потенциала субнациональных  властей. В этом случае формула  принимает вид:

,

(3)

 

где – стандартная (средняя или  максимальная) налоговая ставка, из которой исходят национальные власти при расчете налогового потенциала территорий в целях осуществления  межбюджетного выравнивания;

– оценка необходимых расходов бюджета i-го региона;

Bi – фактическая налоговая база в i-том регионе.

В приведенном виде формула межбюджетного  выравнивания используется при распределении как выравнивающих трансфертов, так и оказания специфических видов финансовой помощи.

В отличие от первого из рассмотренных  вариантов механизма определения  объемов финансовой помощи регионов, основанного на показателях, рассчитанных для одного региона, в большинстве  государств мира с многоуровневым бюджетным  устройством используются методики распределении финансовой помощи, целью  которых является приведение выравниваемых  показателей на субнациональном  уровне к некоторому среднему по стране показателю. В их числе можно выделить следующие основные варианты.

1. Выделение трансферта в зависимости  от соотношения налогового потенциала  властей – получателей финансовой  помощи со средним по стране (стандартным) показателем налогового  потенциала:

,

(3)

где - стандартная налоговая база, используемая в целях межбюджетного  выравнивания.

В качестве примера распределения  финансовой помощи в соответствии с  указанной формулой можно привести канадскую систему распределения  средств в рамках программы выравнивающих трансфертов (Equalization payments).

2. Выделение трансферта в зависимости  от нормативной потребности субнациональных  бюджетов в осуществлении расходов  на финансирование определенного  уровня необходимых расходов:

,

(4)

 

где en – стандартный (средний) уровень финансирования необходимых бюджетных расходов на единицу общественного блага из субнациональных бюджетов;

Ni – нормативная потребность в обеспечении общественными благами i-го региона на душу населения;

– средняя по стране потребность  в обеспечении общественными  благами на душу населения.

В данному случае трансферт представляет собой величину, эквивалентную дополнительным расходам, которые необходимо осуществить на i-ой территории по сравнению со средним по стране уровнем для достижения среднего уровня обеспеченности общественными благами (при средней производительности государственных расходов).

3. Выделение трансферта в зависимости  от дополнительной потребности  субнациональных бюджетов в финансировании  нормативных расходных потребностей, исходя из собственных доходов:

.

(5)

 

В данном случае финансовая помощь i-му региону выделяется в зависимости от потребности бюджета административно-территориального образования в доведении уровня финансирования нормативных расходов до стандартного уровня, исходя из стандартного налогового потенциала (в расчете на душу населения).

Возможны различные комбинации из перечисленных вариантов. Формулы  расчета трансфертов с учетом средних по стране показателей также  могут применяться совместно  с целью достижения комбинированного эффекта. В качестве примера можно привести вариант распределения финансовой помощи, используемый в Австралии для расчетов нецелевых безусловных трансфертов (Financial Adjustment Grants), при котором объем финансовой помощи равен:

.

(6)

 

Отдельным вариантом механизма  распределения финансовой помощи субнациональным  бюджетам является выделение трансфертов  в форме софинансирования производимых субнациональными властями расходов либо потенциальных доходов. В этом случае формула расчета финансовой помощи i-му региону выглядит следующим образом:

или ,

(7)

 

где k – норма софинансирования (число единиц финансовой помощи на единицу доходов или расходов).

Анализируя рассмотренные варианты механизмов распределения финансовой помощи, следует еще раз остановиться на возможности построения многочисленных комбинаций из данных формул с применением  различных показателей. Так, используемая в настоящее время в Российской Федерации формула для распределения  трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) может  быть выражена в приведенных выше терминах следующим образом:

,

(8)

 

где в зависимости от этапа выравнивания используются средние или минимально необходимые значения , =1, а на втором этапе ко второму слагаемому в  формуле добавляется сумма трансферта, полученного на первом этапе. Другими  словами, на первом этапе распределения  ФФПР происходит распределение средств  пропорционально отклонению скорректированного с учетом индекса расходных потребностей налогового потенциала региона () от среднего значения.

На втором этапе распределение  осуществляется с целью доведения  скорректированного налогового потенциала до минимально гарантированного уровня . При этом индекс расходных потребностей рассчитывается как отношение расходных потребностей на душу населения в i-ом регионе к среднему по стране уровню. Таким образом, объем трансферта на обоих этапах является функцией от отклонения скорректированного налогового потенциала региона от среднего или минимально необходимого уровня налогового потенциала.

Как показывает практика, применение определенной формулы распределения  финансовой помощи в конкретной стране зависит, во-первых, от желаемых результатов  политики распределения трансфертов, а во-вторых, от особенностей государства, в котором происходит распределение  финансовой помощи. Так, если задачей национального правительства является стимулирование налоговых усилий получателей, то расчет финансовой помощи должен быть построен на стандартных налоговых ставках, если в цели правительства входит приведение собственных расходов субнациональных властей в соответствие с нормативными, в формуле расчета должны использоваться показатели нормативных расходов. В случае, если в задачи национального правительства входит в буквальном смысле «выравнивание» показателей субнациональных бюджетов (т.е. приведение их в соответствие со средним или иным экзогенно заданным уровнем), то это подразумевает использование формул, основанных на дотировании разницы между территориальным и нормативным (средним) показателем. В иных случаях достаточно субсидирования некоторой потребности в средствах для всех территорий.

В случае, когда центр для каждого  региона выбирает долю погашаемого  разрыва между нормативными расходами  и налоговым потенциалом (т.е. софинансирует фискальный разрыв) при наличии бюджетного ограничения на суммарную величину трансферта, простейшая оптимизационная задача может быть записана следующим образом:

при ограничении

(9)

где

Tri – объем финансовой помощи, получаемой регионом из федерального бюджета;

- налоговый потенциал региона;

- нормативы расходов региона.

Решением этой задачи является следующая  методика распределения финансовой помощи регионам:

(10)

где g определяется из условия

(11)

 

Таким образом, оптимальной стратегией центра является выделение каждому  региону трансферта, который финансирует  одинаковую для всех регионов долю от наблюдаемого для данного региона  разрыва между нормативными расходами  и налоговым потенциалом. При  этом единая для всех регионов доля погашаемого разрыва представляет собой отношение средств выделенных на финансовую помощь регионам к суммарной по всем регионам потребности в финансировании разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом. Аналогичная формула выделения трансферта, может быть выписана для случаев, когда центр ориентируется не на нормативные значения расходов и доходов, а на фактические или когда в расчет принимаются и фактические значения и нормативные оценки.