Формы и методы бюджетного регулирования

Финансирование текущей деятельности УИС из федерального бюджета производится по разделу 05 функциональной классификации  расходов федерального бюджета «Правоохранительная  деятельность и обеспечение безопасности государства», подраздел 03 «Уголовно-исправительная система».

Начиная с 2002 года мероприятия по реформированию УИС финансируются в рамках Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на2002-2006 годы», включающей подпрограммы: «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции РФ, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы»; «Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы».

Общая ситуация с финансированием  УИС за последние несколько лет  принципиально изменилась. На смену  постоянному недофинансированию бюджетных  назначений, имевшему место до 1998 года, с 1999 года пришло стабильное исполнение утвержденных объемов финансирования (см. табл. 2.4).  

Таблица 2.4

Финансирование уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета

* бюджетная заявка ГУИН равнялась  21 миллиарду рублей ** уточненная  роспись и фактическое исполнение  расходов федерального бюджета  за 2002 год. Источник: Отчеты об  исполнении федерального бюджета  за соответствующие годы; Бюллетень  Счетной Палаты РФ №11/1999.

Прямые расходы федерального бюджета  на УИС составляют только часть того финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет  общество. Содержание УИС осуществляется за счет широкого спектра источников финансирования и иных форм государственной  поддержки пенитенциарной системы:

†федеральный бюджет РФ;

†бюджеты и внебюджетные фонды  субъектов РФ и муниципальных  образований;

†специальные ведомственные внебюджетные фонды, созданные на уровне ГУИН и  при территориальных Управлениях;

†доходы (прибыль, дивиденды и проч.) от деятельности предприятий учреждений УИС (в том числе дополнительные доходы, полученные за счет закупок  продукции предприятий УИС по неконкурентным ценам);

†безвозмездная передача материальных ценностей или (неоплачиваемые) поставки товаров, работ и услуг;

†спонсорская и гуманитарная помощь (включая зарубежную);

†налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка, штрафы и пени) и платежей в федеральные  внебюджетные фонды;

†просроченная кредиторская задолженность  учреждений и предприятий УИС.

Например, о наличии необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета свидетельствует кредиторская задолженность УИС, оцениваемая  в 5 миллиардов рублей. Крупнейшими  кредиторами УИС являются дочерние компании РАО «ЕЭС» и ГУПы (железные дороги), входящие в систему МПС России. Причиной образования задолженности становятся неоплаченные поставки электроэнергии и тепла «неотключаемым» потребителям, к числу которых относятся учреждения УИС (часто технологически, через линии электропередачи, связанные с предприятиями или поселками, в которых живет персонал УИС), или не проплаченная подача спецвагонов для перевозки заключенных. Нередко такие поставки осуществлялись в виде непрозрачных (и, вероятно, взаимовыгодных) зачетных схем, предполагающих погашение задолженности федерального бюджета перед поставщиками или списание налоговой задолженности поставщиков по платежам в бюджет.40

Унаследованная от прошлого система  финансирования сейчас уже не кажется  оптимальной с точки зрения задач, решаемых пенитенциарной системой:

_финансовые схемы, используемые  в УИС, являются непрозрачными,  что создает условия для разнообразных  нарушений и не позволяет использовать  бюджетные средства наиболее  эффективным образом;

_предпринимательская деятельность  учреждений УИС часто противоречит  целям и задачам, поставленным  перед пенитенциарной системой. Фактическое сращивание пенитенциарных  учреждений и предприятий производственного  сектора также препятствует полномасштабному  переходу УИС на обслуживание  в органы федерального казначейства, что порождает целый шлейф  негативных последствий, включая  неуплату налогов и наращивание  кредиторской задолженности;

_предоставляемые в качестве  меры господдержки производственному  сектору УИС налоговые льготы  служат не интересам пенитенциарной  системы, а используются для  минимизации налоговых платежей  конкретных бизнес-структур;

_несоблюдение по отношению к  предприятиям УИС порядка закупок  товаров, работ и услуг, осуществляемых  для государственных нужд, установленного  Указом Президента Российской  Федерации от 8 апреля 1997 года №  305 «О первоочередных мерах по  предотвращению коррупции и сокращению  бюджетных расходов при организации  закупки продукции для государственных  нужд», приводит к значительному  перерасходу бюджетных средств.

Порядок планирования текущих и  капитальных расходов, правила и  институциональные возможности  распределения ресурсов, выделяемых на финансирование УИС, в принципе не отличаются от порядка, применяемого в  иных секторах бюджетной сферы.

Эффективность бюджетных расходов применительно к УИС может  быть оценена по тому, насколько  результативно система выполняет  возложенные на нее функции. В  настоящий момент решение этой задачи усложняется тем, что функции УИС сформулированы в весьма расплывчатой и нередко противоречивой форме, а измеримые показатели эффективности расходов отсутствуют. Вместе с тем, как и в большинстве бюджетных отраслей, в УИС применяется ведомственная методика оценки качества работы руководителей учреждений УИС.

С нашей точки зрения, для того чтобы идти к преодолению негативных внешних эффектов недофинансирования, уже сейчас необходимо: сделать, как  минимум, прозрачными и оценить  с позиций эффективности все  действующие формы финансирования УИС; предусмотреть переход к  финансированию УИС через структуры  Тюремного департамента Минюста (аналог Судебного департамента Верховного Суда, через который финансируются  российские суды) с использованием принципов централизованной бухгалтерии; создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и следственной системами.

Следует также утвердить ведомственные  нормативы расходов на УИС законодательно (по аналогии с Единой тарифной сеткой) и придать расходам на содержание заключенных статус защищенных статей (аналогично расходам на выплату зарплаты работникам бюджетной сферы). В этом случае их нарушение станет незаконным, что немедленно даст сигналы законодателям, судам и правоприменителям о необходимости смягчения законодательства и судебной практики в том, что касается тюремного заключения.

2.2.4.Методы бюджетного  регулирования в системе органов  внутренних дел

Расходы по обеспечению правоохранительной деятельности, в соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ, финансируются  совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов.

Милиция в Российской Федерации  входит в систему Министерства внутренних дел РФ и, в соответствии со ст. 7 Закона РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции»41, подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета.

Согласно статье 9 данного Закона РФ состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации  и ликвидации ее подразделений, а  также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации

Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов, осуществляются в  порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Министерством внутренних дел  РФ.

Нормативы штатной численности, утвержденные МВД РФ, приведены в приложении № 2 к Указу Президента РФ от 12.02.1993 № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»42, а также в отдельных приказах МВД РФ.

Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 18.08.1996 г. № 103943, определено, что только министерство осуществляет централизованное обеспечение органов внутренних дел и внутренних войск материально-техническими ресурсами, а также финансовыми ресурсами за счет средств федерального бюджета и других источников финансирования. Министерство внутренних дел РФ является федеральным органом исполнительной власти и главным распорядителем бюджетных средств, что подтверждено ст. 12 Федерального Закона «О бюджетной классификации РФ» от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ.44

Исполнение федерального бюджета  министерства осуществляется в полном соответствии с утвержденной бюджетной  росписью.

В течение последних двух лет  финансовое положение Министерства внутренних дел РФ в целом стабилизировалось. Помимо утвержденных бюджетных ассигнований, выделяются дополнительные средства, которые в 2003-2004 гг. направляются в  основном на проведение антитеррористических мероприятий и выплату «боевых». Кроме того, в результате перераспределения  финансирования в текущем году увеличены  такие статьи расходов, как текущий  и капитальный ремонт зданий - 200 миллионов рублей, ремонт тепло-электрооборудования - 70 миллионов, перевозки, в том числе в отпуск - 62 миллиона, и другие. Из различных внебюджетных источников поступило порядка 7,4 миллиарда рублей (без ГУВО МВД России). Как и в предыдущие годы, основная часть полученных ассигнований была направлена на выплаты сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим денежного довольствия, пособий и компенсаций. Однако отвлечение средств на оплату исков по исполнительным листам не позволяет полностью обеспечить это направление. С начала года текущая задолженность в данной области сократилась на 12 процентов, но на 1 октября 2003 года она составляла внушительную сумму - полтора миллиарда рублей.45

Но в целом, как полагает руководство  МВД РФ, объемы финансирования ведомства  по-прежнему не соответствуют потребности. По мнению руководства МВД России, предусмотренные на 2004 год предельные объемы финансирования расходов на содержание органов внутренних дел могут быть оценены как минимально необходимые для поддержания их жизнедеятельности. Ограниченность финансовых средств в текущем году не позволит, например, полностью решить такую социально значимую проблему, как обеспечение бесплатного проезда сотрудников и членов их семей в отпуск. Предложения министерства об увеличении объемов финансирования расходов по этой статье Министерством финансов в 2004 году не поддержаны. Еще более осложняет ситуацию с оплатой транспортных услуг постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2002 года № 716, разрешающее возмещать расходы, связанные с проездом в отпуск воздушным транспортом.

Все расходы федерального бюджета  на содержание МВД России в 2004 году составят 172,9 миллиарда рублей. Как  распределяются эти средства по ведущим  разделам?

Ассигнования на «Правоохранительную  деятельность и обеспечение безопасности государства» предусмотрены в объеме 137 миллиардов 658,6 миллиона рублей, в  том числе по подразделу «Органы  внутренних дел» (включая центральный  аппарат и территориальные подразделения  Федеральной миграционной службы МВД  России) - 116 миллиардов 128,1 миллиона рублей, по подразделу «Внутренние войска» - 21 миллиард 530,5 миллиона рублей. Сведения о финансировании расходов из федерального бюджета по направлениям деятельности МВД России по состоянию на 1 января 2004 года представлены в Приложении 2.

Современный период бюджетного регулирования  в рассматриваемой сфере находится  в стадии реформирования. Так, в соответствии со статьями 7, 19, 22 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»46, во исполнение пунктов 5 и 8 постановления Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2004 г. N 80 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»47 с 27 апреля 2004 года48 установлен новый порядок зачисления в доход федерального бюджета в 2004 году средств, контролируемых отдельными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и учреждениями, находящимися в их ведении, а именно:

√ средств, уплачиваемых получателями материальных ценностей, выпускаемых  из государственного материального  резерва в связи с освежением, заменой, разбронированием или по другим основаниям, а также плата за заимствование, штрафы, пени, неустойки, взимаемые Федеральным агентством по государственным резервам (далее - Росрезерв), его территориальными органами и учреждениями в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» и со статьей 23 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»;