Формы и методы бюджетного регулирования

Анализ действующей в России практики распределения финансовой помощи между регионами показывает, что совокупный объем федеральной  финансовой помощи регионам (включая  трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и другие виды помощи) распределяется преимущественно  в целях покрытия разрыва между  доходными и расходными показателями региональных бюджетов.23

Фактическое предназначение федеральной  финансовой помощи в настоящее время - это не выравнивание минимальной  бюджетной обеспеченности регионов в смысле обеспечения некоторого уровня предоставления общественных благ либо получаемых бюджетных доходов, а помощь регионам в финансировании разрыва между установленными законодательством  расходными обязательствами и потенциальными (рассчитанными в соответствии с  оценками федерального центра) бюджетными доходами (софинансирование центром разрыва между доходами и расходами региона). При этом оценки расходных обязательств и потенциальных доходов на практике в большей или меньшей степени (различной в разные годы) основывались как на фактических значениях доходов и расходов, так и на нормативных величинах расходных потребностей и налогового потенциала. Поскольку дополнительно к Фонду финансовой поддержки регионов, рассматриваются другие виды выделяемой из федерального бюджета финансовой помощи, то можно утверждать, что учет фактических доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации при распределении всего объема финансовой помощи до сих пор имеет большое значение по сравнению с нормативными величинами доходов и расходов.

1.4.Зарубежный опыт бюджетного  регулирования

Бюджетное устройство и регулирование  в различных странах обусловливаются  историческими, культурными, социально-экономическими и политическими факторами, сложившимся  распределением полномочий, как между  высшими органами государственной  власти, так и между центральными и местными органами.

Как закреплено в части первой статьи 131 Конституции Испании: «Государство посредством издания закона может  планировать общую экономическую  деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, выравнивания и гармонизации регионального и  секторального развития и стимулирования роста доходов и богатства, а  также их наиболее справедливого  распределения»24.

Задача по обеспечению гармонизации личных и коллективных интересов, региональных и общественных, по созданию благоприятных  условий для экономического развития стоит перед любым современным  государством, но решается она по-разному.

В большинстве стран компетенция  парламента в бюджетной сфере  сводится к следующему: утверждению  бюджета, разработанного правительством, контроль за его исполнением и обсуждение правительственного отчета о его исполнении. Так, согласно Основному закону Японии: «Право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решения Парламента», введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом; для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита решением парламента может быть образован резервный фонд, ответственность за расходование которого возлагается на Кабинет.25

В Германии Парламент (орган законодательной  власти) обсуждает проект бюджета, принимает  бюджет, а также утверждает с учетом замечаний федеральной счетной  палаты ежегодный правительственный  отчет об исполнении бюджета, представляемый федеральным министерством финансов.

Федеральное министерство финансов Германии отвечает за реализацию консолидированного государственного бюджета, который  включает бюджет федерации с ее специализированными  внебюджетными фондами, бюджеты  федеральных земель и общин. На него возложена задача контролировать ход исполнения государственного бюджета, вмешиваясь при необходимости, например путем секвестрования.

Государственный бюджет Великобритании состоит из двух частей: Консолидированный  фонд и Национальный фонд займов. Основная часть ресурсов государственного бюджета  проходит по Консолидированному фонду, который представляет собой счет текущих поступлений средств  и их расходования. Национальный фонд займов представляет собой бюджет капиталовложений. Превышение доходов над расходами  Консолидированного фонда зачисляется  в доходную часть Национального  фонда займов. Если же в Консолидированном  фонде имеется дефицит, то он покрывается  ссудой из Национального фонда займов, на эту сумму Правительство увеличивает  государственный долг.

Консолидированный фонд - специальный  счет Министерства финансов Великобритании в Банке Англии. Средства с данного  счета могут выделяться только с  разрешения Парламента и под контролем  специального должностного лица Палаты общин - Контролера (генерального аудитора), или как его еще именуют - Генерального контролера.26

Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешения Парламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату.

Бюджетная система Великобритании включает два основных звена: государственный  бюджет, через который перераспределяется около половины национального дохода государства и местные бюджеты, которые формально обособлены. Поэтому  бюджетный процесс в центральных  и местных органах власти имеет  свою специфику.

Ежегодно в Великобритании принимаются  два основных финансовых закона, регулирующих отношения в бюджетной сфере: закон об ассигнованиях, предметом  которого являются государственные  расходы, а также закон о финансах, в котором закрепляются государственные  доходы и их источники.

Бюджетные полномочия шведского парламента Риксдага определяются основным конституционным  документом – Формой правления 1974 года. Девятая глава «Финансовая власть»  закрепляет бюджетно-финансовый статус шведского представительского органа27.

Финансирование деятельности государственных  органов и учреждений в Швеции осуществляется на основе так называемых «рамочных» ассигнований. Прежнее детальное  регулирование использования ими  финансовых ресурсов постепенно заменено более широкой свободой действий в финансовой сфере, но с учетом ответственности  организации за результаты своей  деятельности. Также финансируемым  органам предоставлена как возможность  получения бюджетных кредитов, так  и право переноса неиспользованных ассигнований на следующий период28.

Таким образом, с одной стороны, определяются границы свободной  финансовой деятельности организаций, а с другой, обеспечивается эффективность  управленческого механизма.

В регламентационных актах и  специализированных директивах конкретным учреждениям правительство уточняет цели и критерии их деятельности, равно  как и требования к представлению  учреждениями информации о своей  деятельности29.

Изучение мирового опыта свидетельствует  о значимости использования местных  бюджетов в качестве экономического метода регулирования, способа решения социально-экономических задач. Местные бюджеты являются более динамичными, они образуют постоянно развивающуюся систему, преобразующуюся с учетом специфики региона и экономической ситуации. Во Франции и Великобритании удельный вес местных финансов в общих финансовых ресурсах государства составляет более 30 процентов, в США, Германии, Японии - 50-60 процентов.30

Исследование тенденций эволюции бюджетных систем разных стран показывает, что с более широким внедрением рыночных механизмов, доля централизованного  государственного бюджета сокращается, а бюджетов низовых звеньев возрастает.

Наряду с программно-целевым  методом регулирования за рубежом  широко применяется такой метод, как бюджетирование, ориентированное на результат.

Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым  методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его  основе лежит установление количественно  измеряемых целей и средств, необходимых  для их достижения. Однако в отличие  от целевых программ бюджетирование, ориентированное на результат, не требует  создания специальных структур в  виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций  и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы.

Этот подход к финансированию государственных  услуг начал формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как  Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторые другие.

Вот, например, как сформулированы цели судебной системы Великобритании в Her Majesty's Treasury Spending Review 2000:

«Правительство обязуется к 2004 году улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права следующим  образом:

- повысить как минимум на 5 процентов  долю потерпевших и свидетелей, которые считают отношение, проявленное  к ним представителями судебной  власти, «достаточно удовлетворительным  или в высшей степени удовлетворительным»;

- усилить доверие общества, в  том числе этнических меньшинств, к системе правосудия;

- сократить время с момента  ареста до момента вынесения  приговора (либо закрытия дела  по другим причинам):

- обеспечить рассмотрение 80 процентов  всех дел по преступлениям  не-совершеннолетних в пределах установленных сроков и др.31

Несмотря на очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как, внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние  программы в рамках линейных министерств, он имеет и свои недостатки.

Во-первых, он предполагает применение метода «издержки-выгоды», который  в России при оценке государственных  программ еще не применяется. Следовательно, потребуются определенные средства и время на обучение работников. С помощью метода «издержки-выгоды»  сравниваются альтернативные варианты достижения одной и той же цели и выбирается та программа, у которой выгоды от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с их осуществлением.

Во-вторых, желаемый результат может  зависеть не только от усилий, предпринимаемых  отдельным министерством, ведомством или другими государственными агентствами. Поэтому изолировать и идентифицировать вклад государственной программы  в тот или иной результат бывает довольно сложно.

В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваются о приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному на результат бюджетированию. Невозможность согласовать приоритеты программы затрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов в соответствии с заданными параметрами.

И, наконец, в-четвертых, опыт показал, что преждевременные попытки  введения ориентированного на результат  бюджетирования в странах с переходной экономикой привели к тому, что  реальным результатом нововведения стало не повышение эффективности  государственных расходов, а рост коррупции.

Подводя итог Первой главе, отметим, что  теория бюджетного регулирования предлагает широкий набор методов и методик. Однако применение каждой из них требует  взвешенного подхода, учитывающего социально-экономические и культурно-исторические особенности государства, а также  практику государственного регулирования, о чем речь пойдет далее.

Глава 2. Анализ практики бюджетного регулирования в системе органов  внутренних дел, судебной и уголовно-исполнительной системах

2.1. Экономический подход  к производству правопорядка

2.1.1.Правопорядок как  экономическое благо

Правопорядок - необходимое условие  существования любого общества. Однако обеспечить идеальный правопорядок, т. е. полностью подчинить поступки людей общим правилам (законам), в  реальной жизни невозможно. Кроме  того, поддержание правопорядка требует  довольно значительных затрат и усилий. Именно поэтому правопорядок, всегда возникающий в результате человеческой деятельности, можно рассматривать  как экономическое благо: во-первых, он несовершенен (предложение ограничено и в количественном, и в качественном отношении), во-вторых, для его поддержания  нужно тратить ресурсы. Мы не можем  потреблять это благо в неограниченном количестве, не задумываясь над тем, откуда оно берется, - в отличие, например, от воздуха, в котором мы обычно не испытываем недостатка.

Таким образом, обеспечение законности имеет не только этические, политические и юридические, но и экономические  аспекты. Для того чтобы в обществе соблюдались законы, необходимы затраты  ресурсов - времени, денег, труда, материалов и т. п., причем всегда приходится выбирать между несовершенными, неидеальными вариантами их использования. Больше того, выбор производится не только между  правопорядком и другими благами, но и между отдельными составляющими  самого правопорядка. Уместно говорить не просто о поддержании правопорядка, но и о его производстве в экономическом  смысле.32

Рассмотрим эту деятельность с  точки зрения соотношения издержек и результатов.

Поскольку правопорядок является экономическим  благом, его производство - точно  так же, как производство хлеба, нефти  или туристических услуг - реагирует  на ценовые сигналы. В частности, при нулевой цене или низком потолке  цен спрос на него превосходит  предложение. Поскольку в большинстве  случаев государство берет на себя обязательство обеспечивать правопорядок бесплатно (не взимать деньги за услуги судов, полиции и других учреждений) или по субсидируемым ценам, возникает  такое явление, как дефицит, т. е. превышение спроса над предложением.

За примерами не нужно далеко ходить - всем хорошо известна перегруженность  российских судов. Вопрос о нарушениях сроков рассмотрения дел в суде регулярно  ставится на Пленумах Верховного суда РФ, но все попытки сократить эти  сроки до сих пор не принесли заметных результатов.33 По мнению заместителя председателя Красноярского краевого суда В. И. Мартыненко, высказанному на пленуме 25 октября 1999 года, «проблема соблюдения сроков рассмотрения уголовных и гражданских дел никогда не утратит своей злободневности». Иначе говоря, никакое увеличение ресурсов, направляемых на содержание судебной системы, не может устранить дефицит.