Формы и методы бюджетного регулирования

Таблица 2.2

Структура расходов федерального бюджета в 2009-2011 годах

Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal.ru/

Приоритет силовых структур выражен  более чем убедительно. Однако существующая в настоящее время в России система финансирования «производства  правопорядка», к сожалению, не дает возможности ответить на главный  вопрос, являются ли пропорции финансирования различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора общества или исключительно политического  торга заинтересованных министерств. В табл. 2.3 представлены данные об общих, подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги правопорядка.

Таблица 2.3.

Расходы на различные компоненты услуг  по производству правопорядка (2010 год)

Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета  в 2000 году.

Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким  и низким подушевым доходом распределяют ресурсы между различными элементами «производства правопорядка».

Обобщенные данные о средних  подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленно развитых стран на полицию, суды и уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых странах на душу населения в среднем приходится 76 долларов, истраченных на полицию, 22 доллара - на судебную систему и 11 долларов - на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это соотношение выглядит следующим образом - 52 доллара, 1 доллар и 10 долларов.37

Совершенно очевидно, что промышленно  развитые страны придают большее  значение, чем развивающиеся, финансированию судебной системы. Справедливая и независимая  судебная система требует достаточного финансирования для привлечения  компетентного персонала, устойчивого  к коррупции.

Серьезным недостатком действующей  системы финансирования органов  правопорядка в России можно признать то обстоятельство, что оно не учитывает  комплексный характер услуг, предоставляемых  общественным сектором. Это можно  проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на профилактику правонарушений должно в перспективе  приводить к уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему. Затраты на разработку и  внедрение в практику нормы, допускающей  досудебную сделку (судья может назначить  наказание без процесса, если обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший  и защитник согласны), должны сокращать  расходы на судебные процессы.

Еще один серьезный недостаток существующей системы финансирования состоит  в том, что она ориентирована  на содержание сети учреждений, а не на производство собственно услуги общественного  сектора, при этом средства выделяются преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без адекватного финансирования. Это верно как для судебной системы, так и в отношении  уголовно-исполнительной системы и  органов внутренних дел.

Далее. Существующая система финансирования не опирается на многолетнее планирование.

И, может быть, главный недостаток заключается в том, что эта  система обеспечивает постоянный рост издержек на «производство правопорядка»  без повышения качества услуг.

Проиллюстрируем эти положения  примерами из практики бюджетного регулирования  органов правопорядка.

2.2.2.Методы бюджетного  регулирования судебной системы

История организационного обеспечения  деятельности судов, или, по другому  существующему определению, административного  управления в сфере правосудия, по-своему отражает сложность проведения судебной реформы в современной России.

На протяжении длительного периода - со времен СССР - вопросы организационного обеспечения деятельности федеральных  судов общей юрисдикции находились в ведении Министерства юстиции  и в силу широкого круга решаемых им задач оставались на периферии  интересов ведомства. При этом суды находились в зависимом положении  и фактически никак не могли контролировать своего «куратора», в первую очередь  в вопросах финансово-экономических.

С началом крупных социально-экономических  преобразований в стране эта проблема начала приобретать принципиальный характер. Конституцией Российской Федерации, вступившей в действие 25 декабря 1993 года, был провозглашен принцип разделения властей и, соответственно, независимости  судебной власти. Формально закреплялись и гарантии финансовой достаточности  функционирования судебной системы, поскольку  в ст. 124 Конституции прямо указывалось  на то, что финансирование судов  производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность  полного и независимого осуществления  правосудия. Тем не менее эти государственные гарантии независимости судебной власти во многом носили декларативный характер, поскольку суды по-прежнему оставались под попечительством исполнительной власти.

Такое положение, сохранявшееся вплоть до 1998 года, на практике приводило к  ограничению материальной независимости  судов, оставляя возможность для  определенного влияния на их процессуальную деятельность.

Кроме того, в первые годы реализации судебно-правовой реформы, концепция  которой была принята в 1991 году, отчетливо  выявилась и другая проблема. Энергичное продвижение в правовом поле (в  частности, в этот период был принят ряд основополагающих для деятельности судебной системы законодательных  актов) на определенном этапе перестало  подкрепляться необходимой материальной поддержкой судов со стороны государства. Например, к середине 1990-х годов  в судах была повсеместно распространена практика, когда любому обратившемуся  гражданину предлагали к заявлению  приложить несколько конвертов, поскольку даже на рассылку повесток у судов не было денег. Известны случаи, когда даже в судах областного звена местные коммунальные службы отключали телефоны и тепло - за «неуплату» соответствующих услуг.

В результате ситуация с обеспечением деятельности федеральных судов  общей юрисдикции не только вошла  в противоречие с международными нормами и принципами, но и значительно  ухудшила условия для полного  и независимого осуществления правосудия и его доступность для рядовых  граждан.

Таким образом, все очевиднее становилось, что серьезную роль в реализации судебной реформы, создании эффективной  судебной системы играют как совершенствование  законодательства, стремление к высоким  правовым стандартам, так и далеко не в последнюю очередь материальные источники, эффективное управление ими. Этот резерв можно было использовать только за счет создания принципиально  новой системы организационного обеспечения деятельности судов. Именно по этому пути пошли Верховный  суд Российской Федерации и судейский  корпус новой России. В марте 1994 года на III внеочередном съезде судейское  сообщество Российской Федерации выступило  за кардинальное изменение подхода  к организационному обеспечению  работы судов и поставило в  практическую плоскость вопрос об образовании  судебного департамента. В дальнейшем эта идея получила развитие в декабре 1996 года на IV чрезвычайном съезде судей  и нашла свое законодательное  воплощение в ст. 31 федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ  «О судебной системе Российской Федерации». Само понятие «Судебный департамент» стало легитимным. А главное предназначение создаваемого федерального государственного органа представлялось в том, чтобы  он взял на себя решение всех проблем  организационного обеспечения деятельности судов, избавил судейский корпус страны от несвойственных ему функций  и забот, отвлекающих его от высокого предназначения, вывел суд на подобающее место в государстве и обществе.

Условия, в которых создавался и  начинал свою деятельность Судебный департамент, оказались предельно  сложными. Задолженность федерального бюджета судебной системе достигла астрономической суммы, причем механизм ее возвращения выработан не был. Кредиторская задолженность судов  перед поставщиками теплоэлектроэнергии и за коммунальные услуги возрастала в геометрической прогрессии. Каждое третье здание суда не соответствовало стандартам правосудия. Практически на мертвой точке застыл крайне актуальный вопрос об увеличении штатной численности судей, из-за чего их нагрузка запредельно возросла. В целом нужды судебной власти удовлетворялись не более чем на четверть от реальной необходимости, а финансирования судов хватало в основном только для выплаты зарплаты судьям и работникам аппаратов судов. Кроме того, начиная деятельность по обеспечению интересов судейского корпуса, Судебный департамент одновременно создавал свой центральный аппарат и форсировал построение системы территориальных органов в субъектах Российской Федерации. Положение усугублялось сложнейшей экономической ситуацией в государстве, вследствие которой в 1998 году правительство Российской Федерации сократило финансирование федеральной судебной системы на 26,2 процента. Поскольку такая корректировка противоречила действующему законодательству, вопрос был внесен для рассмотрения Конституционным судом Российской Федерации, обязавшим правительство восстановить финансирование судов в соответствии с требованиями Конституции.

В целом в течение 1998-2002 годов  тенденция улучшения ресурсного обеспечения судов не только отчетливо  наметилась, но и закрепилась. Достаточно, например, сказать, что за этот период общий объем бюджетного финансирования судебной системы, осуществляющегося  через Судебный департамент, увеличился более чем в четыре раза: с 3,9 миллиарда  рублей в 1998 году до 17,4 миллиарда рублей в 2002 году. Более чем на 30 процентов  возросли бюджетные ассигнования в 2003 году38.

Однако сложившаяся к настоящему моменту система финансирования судебной власти до сих пор не обеспечивает эффективного использования государственных  средств, консервирует существующие проблемы.

Серьезной проблемой современной  России является, в частности, существование  теневой юстиции. Ликвидация теневой  юстиции выдвигается в качестве одной из целей судебной реформы.

При определении бюджета судебной системы применяется, прежде всего, метод переходящих расходов, нормативный  метод, программно-целевое финансирование, субсидии, дотации и другие. Например, метод переходящих расходов предполагает следующие шаги: объем финансирования судебной системы фиксируется и  утверждается Государственной думой  на среднесрочный период по представлению  главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя  правительство) и автоматически  возобновляется на протяжении этого  периода; распределение средств  по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей; органы судебной власти берут на себя обязательства по обеспечению минимальных  стандартов процедурной эффективности (например, по срокам рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных  обязательств производится в процессе утверждения финансирования на следующий среднесрочный период.

В последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось  чуть менее одного процента от общих  расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается  в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его  нужно «выбивать» ежегодно.

2.2.3.Финансы уголовно-исполнительной  системы

Помимо финансирования из федерального бюджета, уголовно-исполнительная система (УИС) пользуется значительной косвенной  поддержкой государственных и местных  властей в виде налоговых льгот, бесплатных поставок продукции и  прочее. Вместе с тем в рамках УИС производится заметная доля ВВП. Наконец, функционирование системы  порождает многочисленные как позитивные, так и негативные внешние эффекты.

Несмотря на известное улучшение  с 2000 года ситуации с текущим финансированием  УИС из федерального бюджета, есть все  основания утверждать, что нынешнее состояние системы не только не позволяет  ей выполнять возложенные на нее  функции, но и порождает новые  проблемы, такие как рост криминализации общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки. Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией международным  обязательствам и признаваемым нашей  страной стандартам.

За последние 10 лет количество заключенных  в России колебалось в пределах 0,9-1,1 миллиона человек, т. е. на уровне 0,6-0,7 процента общей численности населения (один из наиболее высоких уровней карцеризации в мире). Если же учесть средние сроки заключения, то окажется, что через места заключения проходит около двух миллионов человек в год39 (преимущественно мужчин), что составляет уже три процента населения трудоспособного возраста.

В настоящее время УИС представляет собой сложную, разветвленную структуру, которая с августа 1998 года функционирует  в рамках Министерства юстиции РФ. Помимо основных, пенитенциарных, функций  система занимается производственной, оперативно-розыскной деятельностью, санитарно-профилактической работой  среди осужденных.

Производственный сектор УИС играет заметную роль в народном хозяйстве  России - по некоторым оценкам он производит около двух процентов  ВВП. Сформировавшийся тюремно-производственный комплекс в настоящий момент оказывает  колоссальное влияние на все стороны  деятельности УИС.

Система УИС в России находится  в стадии реформирования. Основополагающим документом для реформирования УИС  является Федеральная целевая программа  «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002–2006 годы», которая предусматривает  существенное увеличение расходов на УИС, в первую очередь на строительство  и реконструкцию СИЗО и тюрем, а также на строительство жилья  для персонала. Решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет увеличения финансирования станет тяжелым  бременем для федерального бюджета. Необходимая предпосылка кардинального улучшения ситуации в УИС - реформирование системы уголовного правосудия, в первую очередь следствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики в области карцеризации, направленный на решительное сокращение численности тюремного населения.