Пути совершенствования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации

Итак, в последние годы усиливается роль государственного и внутреннего финансового контроля за эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств ПФР. Утверждение  бюджета ПФР и отчета о его исполнении контролирует Правительство РФ, Счетная палата; порядок и условия формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений контролирует Федеральная служба по финансовым рынкам РФ  (с 1 сентября 2013 г. Служба Банка России по финансовым рынкам), порядок использования временно свободных средств ПФР контролирует Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; государственный надзор и контроль за реализацией прав застрахованных лиц на получение трудовой пенсии, в том числе ее накопительной составляющей, осуществляют Минфин России и Служба Банка России по финансовым рынкам), деятельность ПФР в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений  контролирует Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и т.д.

2 Анализ бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2007 – 2012 годы

2.1 Анализ формирования доходной части бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2007 – 2012 год

Основные функции Пенсионного фонда РФ – аккумулирование и управление средствами по обязательному пенсионному страхованию граждан, назначение и выплата им пенсий. С целью исполнения данной функции в ПФР ежегодно формируется бюджет фонда. Бюджет государственного ПФР утверждается федеральным законом и не входит в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Отличительной особенностью бюджета ПФР является обособленное исполнение доходов бюджета в части, связанной с формированием средств для финансирования страховой части трудовой пенсии (распределительная часть), и в части, связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии (накопительная часть).

Особенностью бюджета ПФ РФ также является наличие нескольких главных администраторов доходов бюджета ПФР.  Главными администраторами доходов бюджета ПФР являются Федеральная антимонопольная служба (в части денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд ПФР), Федеральная налоговая служба (в части страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, зачисляемых в Фонд за расчетные периоды с 2002 по 2009 годы; минимального налога, зачисляемого в бюджеты государственных внебюджетных фондов, уплаченный (взысканный) за налоговые периоды, истекшие до 1 января 2011 года, недоимки, пеней и штрафов по взносам в ПФР) и ПФ РФ (в части остальных доходов бюджета Фонда).

Особенности исполнения бюджета ПФР в 2007-2012 году обусловлены бюджетным и налоговым законодательством, Федеральными законами  от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" [11], от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" [12], от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" [15], от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в ПФ РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" [20] и др., определивших законодательную базу системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

Бюджет ПФ РФ формируется за счёт различных источников, которые представлены на рисунке 8.

Рисунок 8 – Источники формирования бюджета ПФР

На рисунке 9 представлена структура доходов бюджета ПФ РФ за 2007-2012 годы согласно расчетам, проведенным в Приложении 1, на основании показателей Федеральных законов "Об исполнении бюджета ПФ РФ» за этот период [33-38].

Рисунок 9 – Структура доходов Пенсионного Фонда РФ за 2007-2012 годы, %

Как видно на рисунке 9, в бюджет ПФ РФ поступают средства по налоговым и неналоговым доходам, и безвозмездные поступления, при этом удельный вес неналоговых доходов на протяжении всего исследуемого периода составляет менее одного процента,  доля же налоговых доходов и безвозмездных поступлений в структуре практически равнозначны за весь период исследования с незначительными колебаниями в ту или иную сторону.  Так, в 2007 г. наблюдается преобладание доли налоговых доходов над безвозмездными поступлениями (соответственно 52,23 и 47,25%), но в период с 2008-2010, как видно на рисунке 9,  в структуре преобладают  безвозмездные поступления, что может быть обусловлено ростом межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в связи с кризисными явлениями в экономике государства, отрицательно повлиявшим на уровень собираемости страховых взносов и других налоговых и неналоговых доходов. В 2011 г. экономическая ситуация в стране стабилизировалась, что повлияло на изменения в структуре доходов бюджета ПФ РФ. Так, если в 2010 г. безвозмездные поступления имели удельный вес в размере 57,47% в структуре, а налоговые доходы – 41,84%, то в 2011 г.  соответственно 45,38 и 53,92%, а в 2012 г. – 47,93 и 51,62%.

    На рисунке 10 представлена  структура неналоговых доходов  бюджета ПФ РФ за 2007-2012 годы  согласно расчетам, проведенным  в Приложении 2, на основании показателей Федеральных законов "Об исполнении бюджета ПФ РФ» за этот период [33-38].

        Рисунок 10 – Структура неналоговых доходов ПФ РФ за 2007-2012 годы, %

Как видно на рисунке 10, в структуре неналоговых доходов, наибольший удельный вес принадлежит доходам от временного  размещения ПФ РФ средств,  сформированных за счет сумм страховых взносов на  накопительную часть трудовой пенсии, а также доходам от реализации (погашения)  активов, приобретенных за счет средств пенсионных накоплений, которые в общей структуре доходов занимали в 2007-2008 гг. 0,4 и 0,5%, в 2010-2011 г. - 0,55 и 0,45%, а в 2012 г. снизились до 0,16%. В 2009 г. от временного  размещения ПФ РФ средств,  сформированных за счет сумм страховых взносов на  накопительную часть трудовой пенсии, был получен отрицательный результат. Как отмечено в заключении счетной палаты, это обусловлено тем, что  ПФР не исполнил возложенную на него Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 652  [46] обязанность по разработке и утверждению Порядка размещения страховых взносов в депозиты в рублях в российских кредитных организациях; Минфином России не был разработан порядок расчета чистого финансового результата (дохода от инвестирования), полученного от инвестирования сумм дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и взносов работодателя, уплаченных в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" [19]. Указанные обстоятельства не позволили Фонду в 2009 году разместить дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии в депозиты в рублях в российские кредитные организации, получить доход, рассчитать чистый финансовый результат от инвестирования. Счетной палатой Российской Федерации в последние годы неоднократно отмечалось, что в механизме инвестирования отсутствуют гарантии сохранности средств пенсионных накоплений. Их сохранность не была обеспечена и в 2009 году. Так, в результате расторжения договоров доверительного управления управляющие компании в 2009 году не возвратили Фонду 6962,4 тыс. рублей из общего объема перечисленных им средств пенсионных накоплений. Негосударственные пенсионные фонды, лицензии которых прекращены или аннулированы (НПФ "Северный", НПФ "Природа", НПФ "Отчизна", НПФ "Диалог"), перечислили пенсионные накопления в общей сумме меньше (17568,8 тыс. рублей), чем им было перечислено Фондом (18880,4 тыс. рублей), в результате Фонду не было возвращено пенсионных накоплений в сумме 1311,5 тыс. рублей [65].

Следующей значимой статьей неналоговых доходов можно назвать доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений, перечисленные управляющими компаниями в ПФ РФ в соответствии с  законодательством РФ, удельный вес которых в общей структуре   доходов бюджета ПФР составлял в 2007-2008 гг. – 0,08 и 0,09%, в 2009 г. снизился до 0,04%, в 2010 г. вырос до уровня 2007 г. и составил 0,08%, а в 2011-2012 гг. увеличился соответственно до 0,18 и 0,22%. 

Следует отметить незначительный рост доли доходов ПФ РФ от  оказания платных услуг и компенсации затрат бюджета  ПФ РФ с 0,02% в 2007-2088 гг. до 0,04 – в 2010-2012 гг., и рост доли поступлений штрафов, санкций и от возмещения ущерба с 0,01% в 2007-2010 гг. до 0,03% в 2011-2012 гг.

Остальные неналоговые доходы, как видно на рисунке 10, занимают в общей структуре бюджета ПФР незначительную долю. Так, доходы от сдачи в аренду  имущества, находящегося в  оперативном управлении ПФ РФ, поступающие в бюджет ПФР с 2010 года, составили в 2010 г. 664,1 тыс. руб. и выросли до 5340,8 тыс. руб., что составляет менее одной десятитысячной доли от общего бюджета ПФР. Доходы от продажи материальных и нематериальных активов снизились с  9804,8 тыс. руб. в 2007 г. до  5913,2 тыс. руб. Их доля также составляет менее десятитысячной доли от бюджета ПФР.

На рисунке 11 представлена структура налоговых доходов, поступающих в бюджет ПФР, рассчитанная в Приложении 3, на основании показателей Федеральных законов "Об исполнении бюджета ПФ РФ» за этот период [33-38].

Рисунок 11 - Структура налоговых доходов и страховых взносов, поступающих в бюджет ПФР, %

Как видно на рисунке 11 и в Приложении 3, наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов и страховых взносов, поступающих в бюджет ПФР, принадлежит страховым взносам, общая доля которых составляет  в 2007 г. 51,96%, но в 2008-2009 годах снизилась до 45,73 и 39,3%, что обусловлено как изменениями в законодательстве РФ, так и ростом задолженности, начиная с 2010 г. наблюдается рост удельного веса страховых взносов, который в исследуемом году составил 41,56%, а в 2011-2012 годах – 53,73 и 51,59%. Снижение удельного веса поступивших страховых взносов в 2012 году связано с законодательно произведенным уменьшением тарифов страховых взносов для уплаты во внебюджетные фонды [67], установленных в соответствии со статьей 12 Закона N 212-ФЗ [20]. Указанная норма предусматривает уплату страховых взносов в ПФР в размере 22% в 2012 году, в отличие от 26% в 2011 году, до предельной величины облагаемой базы, и сверх указанной величины для основных категорий плательщиков страховых взносов установлен тариф страховых взносов в размере 10 процентов.

Поступления в бюджет ПФР в виде налогов на совокупный доход (единого минимального налога, зачисляемого в бюджет ПФР, взимаемого в  связи с применением УСНО) составили 0,14% в 2007 г., 0,13% - в 2008-2009 и 2011 г. и 0,12% в 2010 г.  Минимальный налог от плательщиков, перешедших на упрощенную систему налогообложения, в 2012 году не поступал.

Удельный вес недоимки, пеней и штрафных санкций по взносам в Фонд составил в 2007 г. – 0,13%, снизился в 2008 г. до 0,07%, в 2009-2010 гг. вырос соответственно до 0,08 и 0,16%, а в 2011 г. опять снизился до 0,06 в 2011 г. и до 0,03% в 2012 г., что обусловлено как действующими по состоянию на 1 января отчетного года графиками погашения задолженности, утвержденными в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 8 июня 2001 г. N 458 "О порядке и условиях проведения реструктуризации просроченной задолженности (основного долга и процентов, пеней и штрафов) сельскохозяйственных предприятий и организаций по федеральным налогам и сборам, а также по страховым взносам в бюджеты государственных внебюджетных фондов" [44], от 1 октября 2001 г. N 699 "О порядке и условиях проведения реструктуризации имеющейся у организаций по состоянию на 1 января 2001 года задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, а также по пеням и штрафам, начисленным на указанную задолженность по данным учета налоговых органов на дату принятия решения о реструктуризации" [45], так и соглашениями, заключенными в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 2002 г. N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" [14], и иными решениями Правительства Российской Федерации.

На протяжении всего исследуемого периода наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов и страховых взносов, поступающих в бюджет ПФР, принадлежит страховым взносам на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемым в ПФ РФ на выплату страховой части трудовой пенсии. При этом в 2007-2009 г. главным администратором данных доходов являлась Федеральная налоговая служба (44,92; 36,09 и 30,3%), а в 2010-2012 гг. – ПФР (32,46, 45,66 и 43,18%). После 2009 г. удельный вес страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемых в ПФ РФ на выплату страховой части трудовой пенсии через Федеральную налоговую службу составил всего  лишь 1,49; 0,06 и 0,02% .

Смена главного администратора, как это видно на рисунке 11,  наблюдается и по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемым в ПФ РФ на выплату накопительной части трудовой пенсии, которые занимают в общей структуре налоговых доходов ПФР второе по объему место. Удельный вес страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемых в ПФ РФ на выплату накопительной части трудовой пенсии через Федеральную налоговую службу в 2007-2009 гг. составляли 6,69; 9,22 и 8,28%, а в 2010-2012 гг. – 0,39; 0,005 и 0,002%, в то время как через ПФР – в 2007-2009 гг. – рассматриваемый вид страховых взносов не поступал, а в 2010-2012 гг. соответственно составил 6,54; 7,05 и 7,36%.

Следует отметить, что поступление страховых взносов в виде фиксированного платежа,  зачисляемых  в ПФ РФ на выплату страховой и накопительной части трудовой пенсии в 2007-2009 гг, контролировалось Федеральной налоговой службой, но в 2010 году они были заменены страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование в размере, определяемом исходя из стоимости страхового года, которые контролировались ПФР.  Удельный вес первых составил соответственно по распределительной части пенсий 0,21; 0,26 и 0,44%, а по накопительной – 0,05; 0,07 и 0,11%; доля вторых – 0,47; 0,66 и 0,69% по страховой части трудовых пенсий, и 0,09; 0,11 и 0,11% по накопительной части.

Выше рассмотренные особенности структуры налоговых доходов бюджета ПФР обусловлены возложением на Фонд функций администрирования страховых взносов, связанных с реализацией Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в ПФ РФ, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" [20] и Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в ПФ РФ, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" [21]. Вследствие этого начиная с 1 января 2010 года органы ПФР осуществляют контроль за уплатой страховых взносов не только на обязательное пенсионное страхование, но и на обязательное медицинское страхование.