Теории государственного регулирования экономики

По мнению же автора исследования, решения регулирующих комиссий определяется не интересами отрасли, а целями их членов, в составе которых выделяется денежная и неденежная составляющие.

«Денежные» цели членов комиссии могут быть охарактеризованы как «выживание», т.е. пребывание в должности в течение оговоренного срока и получение поддержки, достаточной для продолжения занятия должности. При этом речь идет как о политической поддержке со стороны администрации штата, так и о поддержке со стороны общественности. Важным средством получения такой поддержки является избегание судебных исков к комиссии — как со стороны регулируемых фирм, так и со стороны потребителей электроэнергии⁴.

Неденежные цели членов комиссии заключаются в проведении той политики регулирования, которая сформулирована на политическом и законодательном уровне. Достижение этих целей является одновременно, как легко видеть, и одним из средств реализации денежных целей, поскольку способствует получению политической поддержки. В анализируемый период сформулированной целью политики в области регулирования цен на электроэнергию выступало следование принципу покрытия издержек ее производства (cost-of-service standard). В соответствии с ним, цена для потребителя должна была устанавливаться на уровне, равном величине издержек плюс некоторая «справедливая» прибыль (fairprofit).

Исходя из сформулированных посылок, У. Берри формулирует следующую основную гипотезу (гипотезу 1): если члены регулирующей комиссии действительно следуют упомянутым целям, а не «захвачены» регулируемыми фирмами, то чем выше издержки производства электроэнергии в рамках штата, тем выше должны быть устанавливаемые ими цены для потребителей.

Поскольку персональный состав регулирующих комиссий варьирует от штата к штату, в рамках очерченных предпосылок естественно предположить, что наличие в составе комиссии непосредственных представителей потребителей (как фирм, так и населения) должно оказывать понижательное воздействие на устанавливаемый уровень цен (гипотеза 2). В том же направлении на решения регулирующих комиссий должны влиять и «открытые» формы их работы (открытые слушания в присутствии общественности, прессы и т.п.), в то время как принятие решений в закрытых от общественности формах должно коррелировать с повышательной тенденцией в установлении цен (гипотеза 3).

Приводимые У. Берри  статистические данные по пятидесяти энергетическим комиссиям штатов вполне подтверждают приведенные гипотезы.

8. Неоинституциональный подход к государственному регулированию экономики

В отличие от теории захвата  регулятора, в настоящее время  пока нельзя говорить о существовании  полноценной, охватывающей процессы регулирования в целом, неоинституциональной теории государственного регулирования, — налицо только отдельные положения, предложения и интерпретации эмпирически фиксируемых феноменов регулирования, которые еще не сложились в целостную теорию. Вместе с тем, потенциал этих частичных теоретических моделей представляется весьма значительным, что и дает основания для специального рассмотрения этого подхода.

Не останавливаясь детально на описании положений самой новой  институциональной экономической  теории (НИЭТ), охарактеризуем вкратце логику ее подхода к анализу рынков. Этот подход выступает одновременно и как обоснование трактовки этой теорией феномена регуляций, включая антимонопольное законодательство.

Центральным пунктом  здесь является утверждение, известное как теорема Коуза, согласно которому только в воображаемом мире, лишенном издержек заключения сделок (договоренностей об обмене) и принуждения их к исполнению, могут быть в полной мере реализованы все выгоды от торговли, и достигаемая эффективность не зависит от начального распределения ресурсов между агентами рынка. В реальном же мире, где заключение сделок и обеспечение их выполнения сопряжено с издержками, потенциальные выгоды обменов не реализуются полностью, поскольку не все необходимые для этого сделки могут быть заключены и не все заключенные сделки могут быть выполнены.

Причиной незаключения некоторых возможных сделок служат значительные издержки поиска партнера и отсутствие уверенности в том, что изначальные договоренности будут исполнены, а причиной невыполнения уже заключенных сделок — оппортунистическое (стратегическое) поведение сторон, нацеленное на получение большей выгоды за счет партнера.

В силу этих причин, в  реальном мире выгоды рыночного обмена (неполные, если сравнивать с несуществующим миром идеальных обменов) реализуются посредством:

1. заключения между партнерами контрактов как юридически 
   обязывающих документов и
2. возникновения системы судебного принуждения сторон к исполнению заключенных контрактов в случае их одностороннего 
   нарушения.

Связка «контракт—суд» была бы эффективным средством решения проблемы реализации потенциальных выгод рынка, если бы стороны могли заключать полные, всеобъемлющие контракты, описывающие их согласованные действия во всех возможных будущих ситуациях, а суды могли бы проверять исполнение всех контрактных условий. И тому, и другому мешают опять-таки значительные издержки, так что в реальности контракты не полны, а суды не являются «информационными суперменами», способными без ощутимых издержек восполнить неполноту реальных контрактов.

Это обстоятельство имеет  одним из своих следствий возникновение феномена вымогательства (hold-up). Он заключается в том, что сторона контракта, осуществившая для его заключения специфические инвестиции (инвестиции, которые могут быть производительно использованы только для выполнения данного контракта, или непереключаемые инвестиции), сталкивается с угрозой их потери, если партнер откажется от сделки. Тем самым, такой партнер может диктовать инвестору свои условия договора, снижая цену вплоть до уровня, лишающего инвестора прибыли. Поскольку сделанные инвестиции не всегда могут быть верифицированы судом (например, если это инвестиции в человеческий капитал) и поскольку потенциальный инвестор может предвидеть подобные акты вымогательства, соответствующая сделка может быть просто не заключена, несмотря на ее очевидную потенциальную выгодность.

Практическим  решением проблемы вымогательства часто служит вертикальная интеграция, т.е. объединение ранее независимых агентов в единую организацию, внутри которой добровольно заключаемые контракты заменяются прямым внутриорганизационным управлением.

Аналогичную роль могут  выполнять также и долгосрочные отношенческие контракты. С помощью последних стороны решают проблему вымогательства (особенно острую при заключении разового, единичного контракта) переходом, во-первых, к длительным отношениям, в течение которых сделанные инвестиции успевают окупиться, а во-вторых, переходом от механизма судебного управления исполнением контрактов к механизму внутреннего управления их исполнением, при котором трудности верификации нарушений устраняются.

Однако проблемы, возникающие  в связи с контрактацией, не исчерпываются, разумеется, проблемой вымогательства. Поэтому в тех случаях, когда общее контрактное законодательство и суды общей юрисдикции оказываются не в состоянии обеспечить достижение специфических целей отдельных типов контрактов⁵, полезным может оказаться введение альтернативных механизмов управления такими контрактами путем установления специального права и специальных организаций для разрешения конфликтов. Такое специализированное право, вступающее в действие не только после обращения к суду одной из сторон, но и до возникновения конфликта, и специализированные организации, обладающие большими знаниями о предмете конфликта, чем суды общей юрисдикции, и представляют собой регуляции и регулирующие ведомства соответственно.

Исходя из сформулированного  подхода, общее антимонопольное законодательство и отраслевые регуляции можно трактовать как имплицитные долгосрочные контрактные отношения между фирмами и потребителями. Соответственно, регулирующие ведомства трактуются как агенты всех или некоторых сторон таких контрактов, ответственные за администрирование отдельных контрактов внутри общих отношений этих сторон, т.е. их проектирование, интерпретацию, пересмотр, уточнение, а также принуждение к исполнению в случае одностороннего разрыва.

Разграничение антимонопольного законодательства, с одной стороны, и других регуляций, с другой, не всегда ясное и не всегда проводимое в рамках других теоретических подходов, с точки зрения НИЭТ получает следующее, достаточно прозрачное, понимание.

Антимонопольное законодательство представляет собой совокупность правил и механизмов принуждения их к исполнению, направленную на защиту и поддержание конкуренции на всех рынках. При этом сама природа конкуренции, неразрывно связанная со свободой контрактации, требует, чтобы антимонопольные правила не были бы слишком детализированными и «активными», вступая в действие лишь тогда, когда добросовестная (производительная) конкуренция подрывается вследствие сговоров, злоупотребления доминирующим положением и т.п., т.е. только при обращении «ущемленной» стороны за помощью к антимонопольным органам.

Напротив, регуляции означают активное вмешательство государства в функционирование соответствующего рынка «на постоянной основе»: даже тогда, когда регулируемая фирма выполняет все требования установленных правил, она может стать объектом вмешательства регулирующего ведомства.

Предложенное рассмотрение регуляций как специальных механизмов управления отдельными типами нестандартных контрактных отношений, которые (т.е. механизмы управления) сами имеют контрактную природу (предметом сделки в них, очевидно, оказываются формы и виды взаимодействий между фирмами и потребителями), автоматически означает, что от регуляций в принципе не следует ожидать «абсолютного» решения проблемы повышения эффективности. Ведь и законодатель, устанавливающий регуляцию, и регулирующее ведомство в равной степени сталкиваются с проблемами ограниченности и неполноты информации, дороговизны мониторинга и т.п., — всем тем, что не позволяет реализовать все потенциальные выгоды от обмена в реальном, а не идеальном мире теоремы Коуза.

Соответственно, лишается единственного и заранее заданного ответа вопрос о «конечной цели» регулирования, — служит ли оно общественным или частным интересам? Такой вопрос полностью корректен лишь по отношению к каждому конкретному регулирующему правилу или даже конкретному решению по тому или иному конфликтному поводу, принятому регулирующим ведомством, поскольку любые правила всегда выполняются не полностью, непоследовательно и с ошибками (по причине того, что информация неполна и дорогостояща). При этом для соответствующей оценки регуляции становится важным не только ее тип (какие именно отношения или действия регулируются), но и конкретные количественные параметры вводимого правила.

Для иллюстрации этого  положения рассмотрим подробнее  такой феномен, как административные барьеры.

Будучи большой по размерам, многоуровневой и сложной  по своему устройству организацией, государство  постоянно сталкивается с проблемой управления поведением исполнителей — государственных служащих, призванных исполнять задания вышестоящих руководителей. В силу существования значительных издержек контроля поведения исполнителей, вышестоящие руководители в состоянии лишь частично наблюдать процесс и результаты деятельности исполнителей, что дает последним возможность в пределах их компетенции использовать выделенные им ресурсы в своих собственных целях, т.е. вести себя оппортунистически.

Одной из форм оппортунистического  поведения государственных служащих является введение чрезмерного регулирования, которое может существовать в двух формах:

1. излишних регуляций, которые ограничивают возможности хозяйствующих субъектов по наиболее эффективному использованию ресурсов, и
2. регуляций с завышенными издержками, которые сами по себе, 
   как некоторый тип правила, могут быть вполне полезными для 
   экономических агентов, однако приданные им параметры та 
   ковы, что возлагают на агентов неоправданно высокие издержки, сводящие на нет их принципиальные (или потенциальные) выгоды.

Примером может служить  такая регуляция, как обязательная государственная регистрация сделок с недвижимостью. В принципе такая регистрация полезна гражданам, поскольку снижает их возможные будущие издержки, связанные с разрешением конфликтов относительно прав собственности. Однако, если государство устанавливает чрезмерно высокую плату за регистрацию, полезность может стать отрицательной, т.е. фактические издержки регистрации превзойдут ожидаемые выгоды от успешного разрешения конфликта (т.е. выгоды с учетом вероятности возникновения конфликта и вероятности его успешного разрешения). Именно такие регуляции чаще всего и квалифицируются как административные барьеры (АБ). Введем более строго определение этого понятия.

Отправляясь от общей  характеристики АБ как формального правила, препятствующего созданию стоимости, и его характеристики как правила, для которого частные издержки предпринимателей, необходимые для его исполнения, превышают получаемые частные выгоды, можно построить следующую типологию правил, учитывающую также и соотношения порождаемых правилом социальных издержек и выгод:

Таблица 3.2.1

Варианты соотношения  частных и социальных издержек и  выгод, возникающих в связи с  существованием формального правила