Теории государственного регулирования экономики

Кроме того, Уилсон подверг  критике предположение о возможности и способности законодателя качественно контролировать действия регулятора. С его точки зрения, поведение регулирующих ведомств в большей степени зависит от мотиваций их работников, чем от пожеланий законодателя. В этой связи он выделяет такие типы, как карьеристы, профессионалы и политики, и объясняет с их помощью различные типы политики регулирования.

Другое направление критики  экономической теории регулирования представлено Б. Вайнгастом (Weingast, 1981). В полном согласии с этой теорией, он также не придает какой-либо самостоятельной роли регулирующим ведомствам, полагая, что изменения в их поведении представляют собой простое отражение изменений в предпочтениях законодателей или законодательных комиссий.

Однако, в отличие от нее, он показывает, что политический выбор в законодательном  органе является следствием структурно-индуцированного  равновесия, возникающего как реакция  на неустойчивость голосования по правилу большинства. В условиях равновесия законодательных комитетов регулирующие ведомства и группы интересов имеют различные, но сопоставимые цели. Модель Вайнгаста объясняет, почему поощряются пожелания групп интересов и почему диффузные группы, сконцентрированные на одном узком вопросе (single issue groups), такие как группы в поддержку охраны окружающей среды или организации защиты прав потребителей, способны обрести политическую силу за счет традиционных групп интересов, таких как промышленность, наемные рабочие или сельское хозяйство.

Предположение о том, что только интересы организованных групп в неурезанном виде находят отражение в деятельности законодателей, было подвергнуто критике также с позиций теории управления поведением исполнителя (principal-agent theory). Получение информации о поведении как законодателей, так и регулирующих ведомств представляет собой дорогостоящий процесс, поэтому и те, и другие располагают достаточно широкими возможностями для того, чтобы избежать внимания как избирателей, так и групп интересов и действовать, исходя из своих собственных экономических интересов или идеологических предпочтений.

В этой связи в начале 1990-х гг. М. Левин (Levine) и Дж. Форренс (Forrence) предложили различать два типа мотиваций и два типа политического доминирования. В зависимости от того, на что нацелен политический актор, различаются частные и общественные интересы. Частные интересы представляют собой предпочтения политического актора по отношению к нему самому, общественные — предпочтения, относящиеся к интересам других. Соотношение названных интересов показывает, что именно будет максимизировать политический актор, когда у него возникает необходимость определиться со своими предпочтениями. Политика общего интереса определяется как политика, которая принимается при отсутствии информационных и трансакционных издержек, политики специальных интересов определяются как те, которые не должны быть приняты при отсутствии упомянутых издержек.

Поскольку издержки мониторинга  всегда существуют, возникает «вялость» (slack) политики, обусловленная возникновением возможности для исполнителя (законодателя или служащего ведомства) преследовать свои собственные цели. С одной стороны, такая политика означает возникновение потенциала дискреционного поведения, который может быть использован для предоставления преимуществ группам специальных интересов, с другой стороны, такой потенциал может быть использован для реализации общественных интересов. В последнем случае опять-таки возникают две возможности: в отсутствие издержек мониторинга и других трансакционных издержек такая «вялая» политика либо будет, либо не будет воспринята и принята всем политическим сообществом.

В этой связи вопрос о  захвате регулятора (см. характеристику этого подхода ниже, в разделе 3.1) оказывается связан с тем, кто доминирует в политическом процессе, и, следовательно, не столько с вопросом о соотношении частных и общественных интересов, сколько с вопросом о соотношении общих и специальных интересов. В соответствии с положениями Левина—Форренс, общие интересы будут преобладать в той мере, в какой уменьшена вялость политики, а она резко сокращается, когда соответствующие вопросы выносятся в центр внимания общественности. Благоприятными условиями для такого вынесения являются политическая (межпартийная) конкуренция, т.е. наличие достаточно сильной политической оппозиции, наличие организаций, представляющих группы специальных интересов, наличие независимых средств массовой информации.

Вместе с тем, тот  факт, что некоторая политика является политикой общего интереса, не означает, что она автоматически является эффективной политикой. Например, если подавляющая часть жилья в стране является арендуемой, политика ограничения и контроля арендной платы будет получать очевидное общественное признание, что, разумеется, не означает, что она будет способствовать росту эффективности в этом секторе.

7. Теория «захвата регулятора»

Данный подход к трактовке  государственного регулирования фактически занимает промежуточную позицию между теориями общественного и частного интереса. В его рамках предполагается, что регулирующие государственные ведомства, преследуя в начальный период своего создания цели повышения общественного благосостояния, впоследствии «захватываются» частными экономическими агентами, поведение которых они призваны регулировать. Соответственно, после такого захвата ведомства начинают модифицировать существующие или вводить новые регуляции так, чтобы они действовали уже в частную пользу регулируемого сектора. Очевидно, после этого резко снижается эффективность регулирования, его положительное влияние на рост общественного благосостояния.

Один из представителей данного подхода, M. Бернстайн (Bernstein) характеризует логику процесса захвата на качественном уровне посредством понятия жизненного цикла регулирующего ведомства, который включает следующие этапы:

«Беременность» —  период, в течение которого ведомство  создается обществом (законодательной или исполнительной властью) по политическим соображениям, обычно в качестве реакции на накопившиеся проблемы или кризис в той или иной отрасли или сфере экономики, связанные со злоупотреблениями рыночной властью. Созданное регулирующее ведомство в это время оказывается в центре внимания общественности.

«Молодость» — период, в течение которого ведомство полно усердия в решении своих задач, но относительно плохо разбирается в проблемах регулируемой отрасли или сферы, представители которой обычно более опытны в разрешении конфликтов с ведомством. Интерес общественности к деятельности ведомства начинает ослабевать, поскольку появляется организация, ответственная за решение соответствующих проблем.

«Зрелость» — период, в течение которого политическое и общественное внимание к ведомству ослабляется, само ведомство становится из-за этого менее агрессивным в преследовании общественных (политических) целей, и между ним и регулируемыми фирмами устанавливаются отношения кооперации, т.е. ведомство становится более отзывчивым к нуждам отрасли.

«Старость» — период, в течение которого приоритеты деятельности ведомства отдаются нуждам отрасли, интересы которой ведомство начинает идентифицировать с собственными интересами.

Собственно захват происходит, как видно из содержания приведенных этапов жизненного цикла, на этапе зрелости регулирующего ведомства. Объяснение такой временной привязки связано с тем, что именно в рамках этого этапа для служащих ведомства уравновешиваются, с одной стороны, издержки выявления смены их отношения к регулируемой отрасли, а с другой стороны — выгоды такого изменения.

Предпосылки изменения отношения чиновников к регулируемой отрасли закладываются еще на этапе молодости ведомства, когда контроль политиков за действиями ведомства еще силен (т.е. издержки обнаружения «благожелательности» к отрасли велики), однако недостаточная информированность в делах отрасли заставляет сотрудников ведомства прибегать к услугам регулируемых фирм по ходу осуществления самой регулирующей деятельности. Ведь некорректные решения ведомства по тем или иным случаям выявленных нарушений в поведении отрасли будут непременно оспорены последней, что вызовет сомнения в компетентности руководителей регулирующего агентства со стороны соответствующих политиков. Поэтому на этапе своей молодости ведомство неизбежно использует в своей работе отраслевую информацию, т.е. осуществляет своеобразный «заем» у отрасли. Отрасль (регулируемые фирмы), в свою очередь, достаточно охотно предоставляет этот заем, ожидая в будущем его «отдачи» в форме получения от регулирующего ведомства тех или иных поблажек.

Таким образом, основой для захвата ведомства отраслью является частный интерес его работников, заинтересованных (на начальном этапе работы ведомства) в приобретении положительной репутации в глазах политиков, «породивших» данное ведомство, реализуемый в условиях неполноты информации о деятельности отрасли. Действительно, если бы такой интерес отсутствовал, на этапе молодости регулирующего ведомства его работники могли бы приобретать необходимую информацию и без непосредственного участия фирм (без «одолжения» с их стороны), действуя методом проб и ошибок. Однако заинтересованность в отсутствии решений, которые были бы оспорены фирмами (т.е. в отсутствии наблюдаемых ошибок), как раз и ведет к установлению неформальных контактов с представителями регулируемой отрасли.

Соответственно, на стадии зрелости ведомства, когда либо его успешная, безошибочная (благодаря участию регулируемых фирм) работа, либо изменение политической ситуации ослабляют уровень жесткости контроля его деятельности со стороны политиков, наступает время «отдавать долги» отрасли. Для ведомства снижение контроля означает уменьшение ожидаемых издержек в случае обнаружения захвата, для отрасли оно же означает увеличение ожидаемых выгод захвата. Как следствие, заинтересованные группы начинают пытаться захватить ведомство, используя при этом различные стратегии. Ж.-Ж. Лаффонт (Laffont) и Ж. Тироль (Tirole) выделяют следующие их виды:

а) прямые денежные взятки;

б) заинтересовывание будущей занятостью чиновника непосредственно в руководстве фирмы или в дочерней организации;

в) возникновение доброжелательного отношения к фирме на основе сложившихся неформальных отношений;

г) использование возможностей фирмы для ограждения ведомства 
от публичной критики, включая прямую поддержку через средства массовой информации и т.п.;

д) отрасль может также использовать непрямое воздействие на 
ведомство через выборных политиков, получивших в свое время поддержку со стороны этой отрасли.

Успешность реализации хотя бы одной из этих стратегий  применительно к регулирующему ведомству приводит к тому, что такое ведомство фактически начинает представлять уже не интересы общества в регулируемой отрасли, а интересы отрасли в структуре государственной власти.

Необходимо отметить, что стратегия (б), получившая название «стратегии вращающихся дверей (revolving door)», дает возможность эмпирически проверить правильность теории захвата регулятора не на уровне анализа отдельных случаев, а с использованием эконометрической техники. Одно из недавних исследований в этой сфере (2000 г.), базировавшееся на сопоставлении составов советов директоров фирм, действовавших в отрасли газоснабжения в США в период с 1978 по 1998 г., показало, что именно теория захвата регулятора находит наилучшее подтверждение в имеющихся данных. Дело в том, что примерно в середине рассмотренного периода, в 1986 г., данная отрасль подвергалась дерегулированию, так что если вхождение бывших чиновников регулирующего ведомства в состав советов директоров обусловливалось какими-то «объективными» причинами (например, их менеджерским опытом, знанием отраслевого рынка и т.п.), то после 1986 г. состав проанализированных советов директоров не претерпел бы значительных изменений. Однако статистически значимые изменения (а именно сокращения) произошли, что и явилось подтверждением «субъективных» причин широкого вхождения чиновников в руководящие органы регулируемых компаний.

Характеризуя теорию захвата регулятора в целом, следует  отметить, что она обладает несомненными публицистическими достоинствами, поскольку дает возможность использовать данную метафору как эффективное средство политического воздействия на избирателей через средства массовой информации. Так, например, в ходе развертывания переходных процессов, в середине 1990-х годов, в печати при характеристике хода реформ в России широко использовалось выражение «захват государства (олигархами)».

Вместе с тем, в качестве общей теории государственного регулирования она оказывается открытой для критики.

Во-первых, критике должно быть подвержено положение о том, что в начальный период своего существования регулятор (регулирующее ведомство) преследует общественные интересы (см. выше, раздел 1.5).

Во-вторых, из положений  этой теории неясно, почему отрасль  может преуспеть в переориентации на свои интересы регулирующего ведомства, преследующего общественный интерес, но не может предотвратить его возникновения, воздействуя на законодателя (а также возникновения регуляции, ущемляющей интересы отрасли).

В-третьих, регуляции  часто возникают для обслуживания интересов потребителей, принуждая компании расширять объемы своей деятельности сверх тех, которые они выбрали бы самостоятельно. Примерами могут служить транспортное обслуживание, поставки газа, воды и электричества в слабозаселенных местностях. Точно также регуляции экологического характера, установление стандартов техники безопасности и условий труда отрицательно сказываются на прибыльности компаний.

В четвертых, необъясненной  остается неспособность потребителей противостоять захвату регулирующего ведомства регулируемой отраслью.

Указанные направления  критики явились не только следствием теоретического рассуждения или  анализа отдельных конкретных случаев, но и результатом эмпирических статистических исследований. Так, в 1984 г. У. Берри (Berry) статистически проанализировав практику регулирования потребительских цен на электроэнергию комиссиями штатов в США за ряд лет, показал, что эти комиссии скорее стремятся к тому, чтобы установить цены для населения на минимальном уровне, чем на максимальном, как следует из теории захвата.

Методический подход У. Берри может быть применен и к другим сферам регулирования (локальных) естественных монополий. Поэтому остановимся более подробно на логике проведенного исследования. В соответствии с теорией захвата регулятора, региональные регулирующие комиссии должны представлять собой типичный объект захвата, поскольку им противостоит, с одной стороны, концентрированная группа регулируемых фирм-производителей электроэнергии, способная легко решить проблему коллективного действия, а с другой стороны — широкое множество неорганизованных потребителей, для которого решение этой проблемы практически невозможно.