Теории государственного регулирования экономики

В силу указанных особенностей (особенно первой из них) общественные блага в условиях рыночной экономики либо не производятся вообще, либо производятся в неоптимальных объемах, вследствие существования для них, во-первых, проблемы безбилетника, а во-вторых, из-за трудностей с установлением готовности платить (т.е. фактически рыночной стоимости) за эти блага. Действительно, если поставщик уже произвел такое благо, потребители могут вообще отказаться оплатить его производство — вследствие неисключаемости. Если же мы попытаемся определить оптимальный объем производства общественного блага до того, как начать его выпуск, нам должна быть известна (для всех потребителей) предельная полезность единичного приращения его объема. Однако из-за неконкурентности в потреблении сопоставляться должны совокупная готовность платить за предельную единицу и предельные издержки.

Когда потребителей спрашивают относительно их готовности платить за дополнительную единицу общественного блага, они (из стратегических соображений) будут либо преувеличивать, либо преуменьшать свои оценки. Преувеличение будет происходить в том случае, если вербальная оценка не связана с фактическими выплатами за потребление; фактически такая оценка будет отражать заинтересованность опрашиваемых в предоставлении им соответствующего блага. Преуменьшение будет иметь место в случае, если фактические платежи будут зависеть от вербальной оценки; очевидно, такое занижение будет отражать естественное для потребителя стремление к минимизации расходов. Поскольку потребители не могут быть исключены из процесса потребления, естественно ожидать от них стремления «проехаться за чужой счет», т.е. надеяться на готовность платить других индивидов. Именно поэтому в рыночной экономике общественные блага будут производиться в объемах, меньших, чем оптимальные, т.е. недопроизводиться (если будут производиться вообще).

Соответственно, как для  обеспечения производства общественных благ, так и для принуждения граждан оплачивать это производство, необходимо введение государственного регулирования, компенсирующего данный тип провалов рынка. К его типичным мерам относятся, как известно, прямое государственное предоставление (производство) общественного блага либо субсидирование его производителей или потребителей, а также финансирование этих процессов за счет введения налогов.

4.4. ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ НЕЖЕЛАТЕЛЬНЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РЫНКА

В рамках функционирования рыночной экономики доходы участников экономических процессов устанавливаются  в соответствии с их вкладом в предельную производительность. Однако такой результат рыночного процесса может оказаться нежелательным как с экономической, так и с социальной точки зрения.

С экономической точки зрения сложившееся распределение может быть в принципе улучшено (в смысле увеличения общего уровня благосостояния) путем перераспределения доходов между участниками системы. Однако добровольное перераспределение возможно не всегда: если участники оказываются в ситуации, моделируемой дилеммой заключенных, договор не заключается, так что необходимо некоторое внешнее вмешательство, которое и приводит к результату, максимизирующему стоимость.

С социальной точки зрения складывающееся распределение доходов может оцениваться как нежелательное, исходя из соображений справедливости, патерналистских мотивов или же этических принципов. Принято считать, что при реализации соответствующих вмешательств обычно возникают противоречия с задачей максимизации экономической эффективности, поскольку воздействие перераспределения на стимулы может снизить уровень индивидуальной полезности.

Однако более внимательный анализ подобных ситуаций показывает, что такие противоречия возникают далеко не всегда. Действительно, если отказ государства от следования упомянутым неэкономическим соображениям, разделяемым значительными группами населения, приведет к тому, что соответствующие группы начнут деятельность по оказанию влияния на государство и нести значительные (непроизводительные) издержки влияния, то совокупные потери общества от последних могут оказаться больше, чем потери от снижения эффективности в результате ослабления стимулов из-за перераспределительных процессов. Соответственно, перераспределение доходов по неэкономическим основаниям оказывается более экономически эффективным, чем отказ от такого перераспределения.

Другой путь обоснования желательности регулирования с целью предотвращения или компенсации негативных результатов рыночного процесса, предлагающий решения упомянутой дилеммы «эффективность vs. справедливость» (эффективность против справедливости), заключается в расширении понятия эффективность до социальной эффективности.

В качестве примеров регуляций, нацеленных на предотвращение или смягчение нежелательных результатов функционирования рынка, можно назвать такие меры, как законодательное установление минимальной заработной платы, введение пособий по безработице, перекрестное субсидирование в сфере услуг телефонной связи, железнодорожных пассажирских перевозок и т.п.

4.5. КРИТИКА ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ИНТЕРЕСА

Подходы к государственному регулированию рыночной экономики как форме выражения общественного интереса, направляемого на устранение провалов рынка, являлись и являются объектом разнообразной критики. В числе ее направлений выделяются три основных линии:

а) критика самого понятия провала рынка;

б) критика эффективности процессов государственного регулирования и

в) критика направленности государственного регулирования на 
повышение эффективности экономики.

Рассмотрим эти направления  несколько более подробно.

(а) В основе первого направления критики лежат представления о том, что концепция провалов рынка является скорее артефактом, чем адекватным отражением реальных процессов его функционирования: как показывает практика, очень часто рынок сам выправляет собственные ошибки.

Например, проблема ухудшающего  отбора, способная «закрыть» рынок товара с ненаблюдаемыми качественными характеристиками, повсеместно решается компаниями самостоятельно, путем выпуска гарантий, использования товарных знаков (брэндов) и проведения рекламных кампаний, реализующих функцию сигнализации о качестве продукции. Анализ также показал, что рынок способен производить блага, считавшиеся классическими примерами общественных благ, например, такие как маяки. Выводы о том, что монопольная рыночная власть или внешние эффекты ведут к неэффективному распределению ресурсов, верны только в рамках моделей, где принимается предположение о том, что трансакционные издержки отсутствуют. Введение же в анализ ненулевых трансакционных издержек, т.е. приближение моделей к реальности, приводит к обратным выводам. Со схожих позиций подвергается критике и положение о том, что провалы рынка возникают в ситуациях, где товар производится одной или небольшим числом фирм. Согласно концепции состязательных рынков (когда конкуренция идет не на рынке, а за рынок, значительные доходы таких компаний могут быть следствием лишь их более высокой эффективности.

(б) Теории общественного интереса, обосновывающие необходимость государственного регулирования для предотвращения или 
компенсации провалов рынка, фактически предполагают, что подобное вмешательство эффективно и осуществляется без значительных издержек как со стороны государства, так и со стороны регулируемых фирм (отраслей), — прежде всего, трансакционных и информационных издержек.

Эти предположения являются объектом критики, исходящей как  из теоретических исследований, так  и из анализа практики регулирования.

Разработки в области  теории субоптимальных решений (или, как  иногда говорят, теории «второго наилучшего», second-best theory) показывают, что частичное повышение эффективности на каком-то одном рынке, если остальные рынки характеризуются неустранимой неэффективностью, не повышает эффективность в экономике в целом. Неустранимая неэффективность рынка обусловливается такими факторами, как несовершенная конкуренция, налогообложение и искаженная информация.

Следствием таких искажений  является, например, неспособность регулируемых фирм выбрать наиболее эффективные комбинации факторов производства, так что они не могут производить продукцию с наименьшими издержками.

Таким образом, согласно упомянутым теоретическим  разработкам, частные улучшения на практике не способны улучшить эффективность распределения ресурсов в экономике в целом.

Эмпирические исследования практики государственного регулирования вполне подтверждают эти критические выводы. Так, анализ регулирования естественных монополий показал, что государственные воздействия влияют на них чрезвычайно слабо, если такое воздействие вообще существует, а регулирование потенциально конкурентных секторов, таких как управление воздушным движением, ведет к росту цен и уменьшению числа конкурентов. Социальные регуляции в основном характеризуются балансом издержек и выгод, однако данные свидетельствуют о том, что большинство из них имеет весьма неточную целевую ориентацию и отличается при этом чрезмерной жесткостью, что во многом является следствием как существования информационных издержек, так и искажения информации.

В целом, направления критики, охарактеризованные выше в пунктах (а) и (б), ясно показывают, что основание теории общественного интереса представляет собой разновидность так называемого «мира Нирваны», поскольку эта теория исходит из возможности заменить реально существующие несовершенные институты теоретически совершенными, идеальными институтами. При этом трансакционные издержки, связанные с подобными замещениями и функционированием самих институтов, в расчет, естественно, не принимаются. Между тем очевидно, что совокупные приведенные издержки перехода могут существенно превышать выгоду, достигаемую вследствие перехода к более совершенным институтам.

(в) Трактовка государственного регулирования как процесса, направленного на повышение эффективности экономики, неспособна объяснить, почему конкретные регуляции, вводимые при возникновении альтернативных целей, — таких как обеспечение справедливости или решение вопросов перераспределения, — обычно достигают их именно за счет снижения экономической эффективности.

Если же предполагать, что регуляции преследуют цель повышения социальной эффективности, мы сразу сталкиваемся с проблемой взвешивания экономической эффективности и равенства, — проблемой, не имеющей удовлетворительного решения. Если при экономическом подходе к анализу конфликтных ситуаций общепринятым является применение критериев Парето и Калдора-Хикса, то при социальном подходе отсутствуют какие-либо общие стандарты оценки справедливости, даже при рассмотрении отдельных конкретных ситуаций.

4.6. УТОЧНЕННЫЙ ВАРИАНТ ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ИНТЕРЕСА

Охарактеризованная выше разносторонняя критика исходного  «наивного» варианта теории государственного регулирования с позиций общественного  интереса привела к появлению уточненного варианта этой теории. Если в соответствии с исходной версией регуляции «выправляли» провалы рынка в условиях нулевых трансакционных издержек и полной бесплатной информации, то в уточненном варианте эти предпосылки отбрасываются.

Если трансакционные издержки не равны  нулю, то, по мнению сторонников данной теории, регуляции могут повышать эффективность за счет того, что сопряженные с ними издержки оказываются ниже, чем издержки ведения частных переговоров, преследующих ту же цель (преодоление провала того или иного рынка). Регуляции способны также решить проблему запретительно-высоких издержек организации коллективного действия, — например, в случае загрязнения окружающей среды, затрагивающего большое число агентов, где, кроме чисто «физических» трудностей заключения договоренности проявляется также и проблема безбилетника.

Что касается проблемы искаженной информации (flawed information), то регуляции опять-таки могут оказаться более эффективными, поскольку правительство способно в принципе выявить правильную информацию с меньшими издержками (и довести ее до заинтересованных лиц), чем частные лица, сталкивающиеся с проблемами искаженных данных.

Эта продвинутая версия теории общественного интереса не предполагает, таким образом, что регуляции  обязательно должны быть «абсолютно»  эффективны (или совершенны). Она  лишь предполагает, что в некоторых случаях государственные регуляции относительно более эффективны, чем частные способы улаживания конфликтов.

Другими словами, уточненный вариант теории общественного интереса фактически рассматривает частные (рыночные) и государственные (регуляционные) способы повышения эффективности использования ресурсов как дискретные институциональные альтернативы.

Такой подход, безусловно, является существенным шагом вперед в рамках нормативного «прочтения» теории общественного интереса. Ведь он ставит во главу угла при решении политических вопросов введения регуляции (или отказа от такого введения) не наличие несовершенства или провала рынка как такового, а обоснование большей экономической эффективности регуляции в сравнении с альтернативными способами борьбы (или сосуществования) с выявившимся несовершенством.

Другими словами, при  принятии решения о начале регулирования того или иного процесса или сектора рынка решающим фактором становится (точнее говоря, должно стать) сопоставление издержек и выгод для намечаемой к введению регуляции и ее институциональных альтернатив.