Теории государственного регулирования экономики

Здесь ЧИ — частные  издержки, ЧВ — частные выгоды, СИ - социальные издержки, СВ — социальные выгоды.

Рассмотрим содержание получившихся типов правил.

1.1. Правило, для которого не только ЧИ превышают соответствующие выгоды, но и СИ оказываются выше, чем социальные выгоды, можно охарактеризовать как «классический», или качественный административный барьер (в противоположность количественному АБ, определение которого будет введено ниже). Очевидно, оно оказывает сугубо негативное воздействие на процесс формирования стоимости в национальной экономике, а порождаемые им издержки имеют явно непроизводительный характер с общественной точки зрения.

Вместе с тем, функционирование такого правила может, конечно, быть вполне прибыльным для оператора данного барьера, т.е. регулирующего ведомства и частной фирмы (или государственного предприятия), оказывающей услуги по преодолению барьера за плату, меньшую, чем издержки экономического агента, пытающегося выполнить требования правила самостоятельно. Разумеется, здесь возможна и иная ситуация — наличие рассматриваемого правила порождает частные издержки предпринимателя, не трансформирующиеся в частные доходы оператора АБ, или, точнее говоря, в его легальные частные доходы.

Примером качественного АБ может служить существовавший в России запрет (точнее, отсутствие явного разрешения) на продажу земель сельскохозяйственного назначения (при существовании процедур их дискреционного выделения за формально установленную плату, не отражающую стоимость земли).

Действительно:

1. ЧИ предпринимателей в условиях действия данного правила, 
   если относить к ним недополученную выгоду от расширения 
   производства, явно превышают частную выгоду следования 
   этому правилу;
2. СИ, выражающиеся в несозданной стоимости и непроизведенном ВВП, также, очевидно, превышают СВ, имеющую чисто 
   идеологический характер и материализующуюся в удовлетворении политических предпочтений некоторой части акторов 
   политического рынка;
3. ЧВ фактических операторов данного барьера — руководителей 
   муниципального уровня, реально осуществляющих теневую 
   продажу земель, — при этом оказываются, вероятно, весьма 
   значительными, хотя и имеют нелегальный характер.

Здесь важно подчеркнуть, что сам факт возникновения и существования теневого рынка земли выступает надежным индикатором административно-барьерной природы рассматриваемого правила. Данный теневой рынок представляет собой не что иное, как рынок прав на фактическое нарушение существующего запрета.

Тем самым, обобщая, можно  отметить, что хозяйственная деятельность предпринимателей в условиях функционирования качественного АБ может осуществляться двояко:

а) с исполнением правила АБ (и соответствующими издержками 
в форме недополученной выгоды) и

б) с нарушением правила АБ и соответствующими чрезмерными 
ЧИ в виде прямых выплат монитору данного правила.

При этом последний не обязательно  является участником той политико-экономической  группы, которая обусловила введение подобного правила. В рассматриваемом  случае с запретом земельного оборота трудно представить реальность существования группы, включающей в себя не только политиков федерального уровня, но также и многочисленных руководителей муниципального уровня и руководителей бывших колхозов и совхозов, и притом организовавшей внутри себя систематическое перераспределение получаемых нелегальных выплат. В этой связи реальные получатели прямых экономических выгод от существования данного барьера должны рассматриваться не как активные члены некоторой неформальной группы, а как индивиды, использующие данное правило в личных целях, т.е. своеобразные его «спонтанные приватизаторы».

1.2. Правило, исполнение которого сопряжено с издержками предпринимателей, меньшими, чем получаемые ими частные выгоды, хотя возникающие при этом социальные издержки перекрывают социальные выгоды, можно условно охарактеризовать как внешний АБ. По сути, это такое правило, которое выгодно выполнять тем, кто ему следует, несмотря на то, что экономика в целом несет при этом явные потери.

Типичным примером такого АБ могут служить правила, ограждающие рынок от входа на него новых участников, или претендентов (если, разумеется, «старые» участники, или инкумбенты, не образуют естественную монополию): это правила лицензирования, вводимые при активном участии (лоббировании) инкумбентов, охранительные таможенные импортные пошлины, вводимые «для защиты отечественного товаропроизводителя», и т.п.

Идентификация внешних АБ предполагает, как это следует из характеристики их общего содержания, оценку влияния  анализируемого правила на изменение уровня конкурентности того или иного рынка. Как представляется, отправной точкой при таком анализе должен выступать уровень конкурентности на рынке до введения правила. Тем самым, следует предположить, что речь идет, прежде всего, о развивающихся рынках, где только начинает формироваться состав стороны предложения, либо об «открывающихся» рынках, на которые предполагается активное вхождение группы новых игроков. Если содержание правила таково, что оно ограничивает вход претендентов (новичков), предъявляя к ним трудноосуществимые требования, и одновременно следование правилу не представляет большого труда для уже действующих участников рынка, можно утверждать, что данное правило определяет внешний административный барьер. Определенную тонкость в очерченной процедуре представляет собой сопоставление издержек исполнения правила для инкумбентов и претендентов. В принципе выполнение какого-либо нового правила хозяйствования не должно сопровождаться существенно различными издержками для разных фирм. Различия возникают, если только предполагаемые правилом платежи оказываются прямо или косвенно зависящими от продолжительности пребывания фирмы на рынке или если в такой зависимости находятся те или иные из требований, предъявляемых к фирмам, не имеющим характера непосредственных платежей.

В качестве примера правила, предполагающего  подобную зависимость, укажем на правила государственной аттестации негосударственных учебных заведений.

Прохождение этой процедуры необходимо последним для того, чтобы получить право выдавать аттестаты и дипломы  государственного образца. Согласно упомянутым правилам, для получения аттестации негосударственный вуз должен предварительно осуществить хотя бы один выпуск учащихся. Тем самым, этот первый выпуск автоматически оказывается обладателем негосударственных аттестатов и дипломов, что вполне может понизить их конкурентоспособность на рынке труда. Тем самым, инкумбенты — государственные учебные заведения — получают, согласно данным правилам, конкурентное преимущество перед претендентами.

2.1. Правило, частные издержки исполнения которого больше, чем частные выгоды, но социальные выгоды следования которому превышают социальные издержки, можно назвать количественным АБ. Общая характеристика количественных АБ заключается в том, что данное правило, по сути своей содействующее (или не препятствующее) созданию стоимости в национальной экономике, должно реализоваться по такой процедуре, которая принуждает предпринимателей нести неоправданно высокие издержки как непосредственно денежного, так и не денежного характера (прежде всего, чрезмерные затраты времени). Эти излишние, непроизводительные издержки оказываются прямым следствием либо произвольно высоких выплат, либо заложенного в процедуру дефицита мощностей по предоставлению услуг клиентам, обратившимся в то или иное государственное учреждение. Количественные АБ являются, вероятно, наиболее характерными для современной российской экономики.

Прямые выплаты за совершение требуемых  действий (оказание услуг), предполагаемые такими правилами — количественными  административными барьерами, —  обычно никак не связаны с фактическими издержками на осуществление соответствующих действий, в несколько раз превышая их.

Что же касается искусственно создаваемых  дефицитов мощностей по оказанию услуг, то, столкнувшись с упомянутыми дефицитами, клиент охотно обращается за содействием (ускорением прохождения процедур) к частным организациям, предоставляющим соответствующие «ускоряющие» услуги за плату, обычно несколько меньшую, чем оценка клиентом потраченного времени и усилий.

Как следует из приведенных  характеристик количественных АБ, наиболее явственный их признак — неадекватность предполагаемых выплат за принудительно предоставляемые услуги издержкам производства (оказания) последних, а также избыточность самого набора требуемых услуг (действий) по отношению к официально декларируемому смыслу выполнения правила.

2.2. Если и частные, и социальные издержки следования правилу оказываются меньше, чем соответствующие выгоды, — налицо не разновидность административного барьера, а правило хозяйствования, способствующее созданию стоимости, в силу чего данный тип выпадает за рамки нашего анализа.

Формирование административных барьеров представляет собой обычно совместные действия государственных служащих и предпринимателей, причем каждая из этих групп выполняет свои функции в едином процессе создания и эксплуатации барьера. Служащие, как часть «оператора административного барьера», определяют такие правила выполнения предписываемых государством действий со стороны граждан или хозяйственных организаций либо искусственно создают такие условия выполнения этих действий, которые сопряжены со значительными потерями времени и/или расходованием средств со стороны граждан или хозяйственных организаций. Предприниматели, как часть «оператора административного барьера», предлагают субъектам, вынужденным осуществлять предписываемые действия, платные услуги по сокращению ожидаемых потерь времени или других ресурсов, причем уровень оплаты оказывается меньшим, чем ожидаемые потери, что и вызывает спрос на такие услуги. Легко видеть, что соответствующая оплата поступает частным лицам в связи с осуществлением введенных от лица государства правил.

Административные барьеры, таким  образом, могут создаваться в связи с осуществлением даже таких форм государственного регулирования, которые сами по себе являются общественно полезными, положительно влияют на рост и развитие экономики. Частные доходы от эксплуатации административного барьера тем больше, чем дольше существует барьер, а длительность его существования зависит от того, сколь велики стимулы граждан и организаций к осуществлению действий, направленных на слом административного барьера. Если индивидуальные затраты на следование искусственно переусложненным правилам относительно невелики, то издержки, которые необходимо понести в ходе борьбы с барьером, могут оказаться больше, чем издержки следования ему, так что индивидуальные стимулы к борьбе могут и не возникнуть. Если же число агентов, затрагиваемых барьером, велико, то для совместной борьбы с барьером им нужно будет разрешить проблему коллективного действия, понести запретительно-высокие издержки заключения соглашения о согласованных действиях.

Таким образом, административные барьеры  действенны (с точки зрения получения частных доходов их операторов) в тех случаях, когда они предполагают получение сравнительно небольшой платы со стороны большого числа агентов. В этом плане административные барьеры «дополняют» механизмы вымогательства ренты, которые действенны как раз в противоположных ситуациях. Причем, в силу отмеченных особенностей, ликвидация административных барьеров практически невозможна усилиями только тех граждан и организаций, которые вынуждены оплачивать их «работу», для этого требуется либо вмешательство государства (вышестоящих органов власти и управления), либо вмешательство неправительственных организаций, представляющих интересы неопределенного круга физических лиц, либо ассоциаций хозяйствующих субъектов.

Введение излишних регуляций, в  том числе и административных барьеров, приводит к тому, что у хозяйствующих субъектов возникают стимулы к «заинтересовыванию» государственных служащих в нарушении или отмене введенных регуляций, т.е. стимулы к подкупу. Такие стимулы тем сильнее, чем значительнее потери бизнеса от введенных излишних ограничений и правил⁶.

Приведенный пример институционального анализа регуляций особого типа — административных барьеров — не исчерпывает, разумеется, всего множества проведенных исследований.

Одной из первых работ, содержавших  результаты применения методологии  НИЭТ к проблематике регулирования, была статья О. Уильямсона (Williamson) (Уильямсон О. Экономия как защита в антимонопольном процессе: компромисс с позиции благосостояния. — В сб.: Вехи экономической мысли. Т. 5. Теория отраслевых рынков. СПб.: Экономическая школа, 2003. С. 622 – 649), в которой были представлены аргументы в пользу так называемого «взвешенного подхода» при применении на практике антимонопольного законодательства. Суть этого подхода, в настоящее время широко применяемого в развитых экономически странах, но принципиально нового на момент публикации упомянутой статьи, заключается в том, что при формальном нарушении фирмами положений антимонопольного законодательства (конкретно речь в работе шла о слияниях фирм) судам, с экономической точки зрения, следует принимать во внимание последствия для эффективности использования ресурсов, обусловленные слиянием.

Особый интерес с точки зрения становления неоинституционального подхода к регуляциям представляет раздел статьи, посвященный вертикальным слияниям. Именно здесь О. Уильямсон вводит определение фирмы по Коузу, характеризуя границы фирмы как следствие сравнительной экономии на издержках осуществления трансакций на рынке и внутри фирмы. Он сопоставляет такой подход с технологической трактовкой фирмы и подводит к положению о том, что «вертикальная интеграция может привести к реальной экономии; это объясняется тем, что рыночный обмен не является бесплатным. Выход на рынок предполагает затраты на поиск, на заключение контрактов, стоимость дезинформации, стоимость задержек, затраты на перемещение, на взаимодействие и т.д., и они должны быть сопоставлены с затратами на организацию сделок внутри фирмы. Там, где первые превосходят последние, происходит «вертикальная интеграция», которая, конечно, только на поверхности выступает как вертикальная интеграция: фактически этот процесс представляет собой рационализацию фирмы с ее последующим превращением в оптимальную экономическую единицу» (Уильямсон О. Экономия как защита в антимонопольном процессе: компромисс с позиции благосостояния. — В сб.: Вехи экономической мысли. Т. 5. Теория отраслевых рынков. СПб.: Экономическая школа, 2003. С. 622 – 649 С. 645).