Теории государственного регулирования экономики

Легко видеть, что здесь фактически речь идет о трактовке вертикальной интеграции и независимого функционирования двух или более фирм как двух дискретных институциональных альтернатив, оправданность существования (реализации) которых предлагается трактовать согласно критерию минимизации трансакционных (и трансформационных) издержек, а не согласно формальному соответствию регулирующим правилам. Тем самым, неявно вводится и предпосылка ограниченной рациональности законодателя (или регулирующего ведомства), установившего эти правила. Следовательно, повышение эффективности использования ресурсов — центральный пункт всего антимонопольного законодательства, как было показано выше, — в данном случае обобщается на случай не только трансформационных, но и трансакционных издержек.

Развитие приведенных положений  было предпринято К. Менаром (Menard), который рассмотрел проблемы, возникающие при применении стандартных положений антимонопольного регулирования к нестандартным гибридным формам координации действий экономических агентов, занимающим промежуточное положение между рынком и фирмой как альтернативными («крайними») координирующими механизмами. Выбор таких гибридных форм, с одной стороны, повышает эффективность использования ресурсов, т.е. «работает» на общественный интерес, а с другой стороны, может нарушать формальные ограничения, устанавливаемые регулирующими ведомствами, исходящими из полного противопоставления фирмы и рынка. Поэтому возникающие несоответствия должны решаться путем совершенствования регулирующего законодательства, учета в нем новых положений, развитых в экономической теории.

В заключение данного раздела остановимся  на группе методов государственного регулирования, разработка и обоснование которых тесно связаны с одной из базовых предпосылок новой институциональной экономической теории — предпосылкой ограниченной рациональности экономических агентов, т.е. отсутствия у них полной, достоверной и бесплатной информации и ограниченности их вычислительных способностей. Эти методы получили название стимулирующего регулирования (incentive regulation) и восходят к теории управления поведением исполнителя (agency theory), в рамках которой как раз и изучаются различные аспекты оппортунистического поведения, неразрывно связанного с неполнотой информации.

Д. Бэйрон и Р. Майерсон (Baron and Myerson) были первыми, кто проанализировал задачи регулирования поведения монополиста, издержки которого для регулятора остаются ненаблюдаемыми (1981 г.)⁷. Они предложили схему стимулирующего регулирования в условиях ухудшающего отбора (adverse selection), базирующуюся на Байесовском механизме, предполагающем замену отсутствующей у регулятора информации относительно параметров фирмы субъективными вероятностями этих параметров.

Обобщение этих исследований, в частности, путем введения в анализ феномена угрозы недобросовестного поведения  (moral hazard), было проведено Ж.-Ж. Лаффонтом (Laffont) и Ж. Тиролем (Tirole) (1993 г.). Данные исследователи предполагают, что регулятор максимизирует свою целевую функцию при условии, что регулируемые фирмы используют свои информационные преимущества для максимизации прибыли и что таким фирмам установлена некоторая минимальная прибыль. В очерченных условиях у регулируемых фирм возникают стимулы к снижению издержек своей производственной деятельности, т.е. повышению эффективности использования ресурсов, а не к, например, расходованию этих ресурсов на деятельность по оказанию влияния (захват регулятора).

Теоретическое обоснование таких  возможностей для регулируемых фирм при осуществлении особой политики регулирования (применении специальных методов регулирования) предлагает новый взгляд на всю проблему регулирования, в явном виде учитывающий и использующий асимметрию информации для целенаправленного воздействия на поведение фирмы. Соответственно, по мнению Ж.-Ж. Лаффонта и Ж. Тироля, существовавшие ранее теории регулирования «не отвечали стандартам новой теории управления поведением исполнителя, чьей задачей является пролить свет на информационные ограничения, свойственные агентским отношениям. Более того, весьма упрощенные формальные модели, не предполагавшие несовершенство информации, предлагали такие рекомендации для политики, которые требовали наличия информации, на практике отсутствующей».

Какие же инструменты  регулирования предлагает новая  теория регулирования? Наиболее широко используемый среди них — механизм установления максимальной цены (price cap). Метод максимальной цены был впервые предложен С. Литтлчайлдом (Littlechild) в докладе британскому правительству о регулировании компании British Telecom (1983 г.). Последующая успешность его применения⁸ была обусловлена сочетанием в нем двух существенных для регулирования характеристик: созданием стимулов как для снижения издержек в целом, так и для перестройки системы цен на отдельные услуги (например, для местных и междугородных звонков в отрасли телекоммуникаций, пассажирских и грузовых перевозок на железнодорожном транспорте и т.п.).

В соответствии с этим методом, максимальная цена устанавливается на «корзину» услуг, причем на достаточно длительный период (3—5 лет), в течение которого ежегодному уточнению подлежат следующие ее компоненты:

• инфляционный фактор, изменяемый в соответствии с динамикой цен в экономике в целом;
• X-фактор, отражающий улучшения в эффективности использования ресурсов в регулируемой отрасли;

•    Y-фактор, учитывающий независящие от отрасли изменения в ее издержках, вызванные изменениями в смежных отраслях или вообще за пределами национальной экономики.

Последние два фактора как раз  и представляют собой те субъективные вероятности (экспертные оценки), использование которых предполагается в Байесовском механизме.

Регулируемая фирма (обычно — естественный локальный монополист), исходя из установленной цены в условиях неэластичного спроса, получает возможности для снижения своих издержек и получения значительной прибыли, которая может снизиться лишь по прошествии заданного периода стабильности цены. Соответственно, располагая такой прибылью, фирма может варьировать ценами внутри оказываемого спектра услуг, борясь за другие локальные рынки, и т.п. Регулятор же, отслеживая применяемые технологические и иные инновации и оценивая их воздействие на эффективность использования ресурсов и издержки фирмы, может снижать максимальную цену, изменяя X-фактор.

Методы стимулирующего регулирования, несмотря на их широкое распространение, подвергаются критике по двум направлениям.

Во-первых, если регулятор (регулирующее ведомство) оказывается «захваченным», в соответствии с теорией захвата регулятора, то применение методов стимулирующего регулирования дает ведомству широкую свободу для удовлетворения интересов регулируемой отрасли. Например, использование метода установления максимальной цены дает возможность захваченному ведомству устанавливать такую цену, что регулируемая фирма будет получать положительную экономическую прибыль.

Во-вторых, критике подвергается сам перенос принципов стимулирующей контрактации в сферу государственного регулирования. Дело в том, что в рамках частной контрактации (например, в случае использования стимулирующих контрактов для активизации усилий наемного работника) поручитель принимает на себя все бремя издержек, возникающих в случае ошибочного установления им параметров контракта (например, при ошибочности субъективных оценок распределения работников по их типу). В рамках же процедур стимулирующего регулирования соответствующее ведомство, в случае ошибочности установленных параметров регуляции, такой ответственности перед регулируемыми фирмами не несет. Тем самым, у него нет адекватных стимулов к формированию правильных представлений о значениях параметров фирмы (отрасли).

Кроме того, составной частью теории стимулирующих контрактов является так называемое ограничение совместимости по стимулам, — предпосылка, согласно которой уровень полезности исполнителя (агента), достигаемый им в случае участия в стимулирующем контракте, должен быть не ниже, чем в альтернативной сфере занятости (или деятельности). Другими словами, если предлагаемые поручителем (нанимателем) условия контракта хуже, чем в рамках другой фирмы, исполнитель может отказаться от такого контракта и перейти к другому работодателю (или партнеру, если речь идет о межфирменных контрактах). Очевидно, что во взаимодействиях регулирующего ведомства и фирмы такой свободы выбора нет, поскольку выход из отрасли в случае введения регуляции, снижающей прибыль фирмы, может привести к потерям, существенно превышающим это снижение. Напомним, что именно с этим обстоятельством связан феномен вымогательства ренты (см. выше, гл. 2).

В-третьих, объектом критики являются и некоторые предпосылки концепции стимулирующего регулирования, прежде всего — предположения об информации, которой располагают регулирующие ведомства. Дело в том, что в исследованиях стимулирующему регулированию, вслед за работами по проектированию механизмов стимулирования, сведения, которыми располагает регулятор об отрасли, предполагаются заранее известными, данными ему.

М. Крью (Crew) и П. Кляйндорфер (Kleindorfer) называют эту предпосылку предпосылкой общеизвестности (common knowledge): «Под общеизвестностью мы понимаем стандартную предпосылку большинства исследований по проектированию механизмов стимулирования, согласно которой регулируемая фирма активно раскрывает свой тип (т.е. свои издержки или другие ключевые параметры), зная, что регулятор будет устанавливать параметры регулирования (например, допустимый уровень рентабельности, при регулировании издержек обслуживания, или X-фактор, при установлении максимальной цены), базируясь на выявленном типе фирмы. Предпосылка общеизвестности предполагает, что и регулятор, и фирма принимают как неоспоримое знание вероятностное распределение возможных выявленных типов, равно как и схему регулирования, зависящую от этого общеизвестного распределения. Мы включаем также в нашу широкую критику этого предположения также и его более слабую форму, разрешающую регулятору просто объявлять ex ante некоторое распределение выявленных типов, независимо от того, согласна с этим регулируемая фирма или нет. Ведь любая такая декларация, независимо от согласия с ней регулируемой фирмы, может и должна быть оспариваемой, поскольку различные предположения относительно этого распределения естественно ведут к разным схемам стимулирующего регулирования, при стандартных предпосылках Байесовского подхода, используемых в данных исследованиях. Проще говоря, регулируемая фирма определенно беспокоится о том, какое именно распределение потенциальных типов регулятор объявляет реально существующим, и будет пытаться влиять на принятое определение этого распределения, если оно будет центральным моментом регулирующей схемы. Если такое распределение представляет собой центральный пункт задачи проектирования механизма регулирования, любая теория, которая просто принимает это распределение как данное, без моделирования процесса, который будет сопровождать его конфликтное определение, оказывается фундаментально порочной».

Действительно, в реальности получение подобных сведений всегда является непростым и конфликтным процессом, поскольку фирмы, предполагая (чаще всего вполне обоснованно), что такие данные могут ухудшить их экономическое положение, отнюдь не стремятся к их адекватному раскрытию (напомним, что именно с процесса получения от фирм необходимых для регулирования данных начинается процесс захвата регулятора (см. выше, раздел 3.1). В результате регулирующие ведомства обычно находятся в состоянии информированности, далеком от того, которое предполагается в теории. Следовательно, применение регулирующих схем, рекомендуемых теорией, не может не быть процессом, учитывающим взаимодействие сторон, которое оказывается зачастую противостоянием.

Приведенные критические  положения нельзя считать отрицанием теории стимулирующего регулирования. Скорее, они указывают те направления, в которых этот подход нуждается в дальнейшем развитии и обосновании.

Итак, приведенный в  трех главах анализ основных теоретических подходов к феномену государственного регулирования экономики показывает, что на деле ни один из них в отдельности не дает полного и исчерпывающего объяснения практике введения и реализации всего разнообразия регуляций.

Эту ситуацию можно интерпретировать двояко:

• во-первых, можно считать, что разные типы или виды регуляций имеют в принципе разное происхождение, поэтому и объяснение им следует искать в различных экономических теориях; иными словами, единой (и единственной) теории регулирования, строго говоря, не существует;
• во-вторых, можно считать, что такая единая или общая теория пока не создана, так что противоречивость объяснений 
  реально применяемых регуляций есть следствие неразвитости 
  такой теории.

Безусловно, обе трактовки  имеют право на существование, однако вторая позиция получает некоторые подтверждения в практике исследований последних лет. Например, А. Банерджи (Banerjee), исходя из предпосылки благожелательности государства и нацеленности его на общественные интересы, приходит, тем не менее, к объяснению таких наблюдаемых повсеместно феноменов, как выстраивание работниками регулирующих ведомств административных барьеров (red tape, по терминологии данного исследователя), отсутствие у них стимулов к эффективной работе и коррумпированность государственных служащих.

Центральным звеном предложенного  Банерджи объяснения существования (и  даже в некотором смысле эффективности) упомянутых явлений служит вводимая предпосылка о существовании (значительных) издержек мониторинга политиками действий регулирующих ведомств и преследование государственными служащими (работниками регулирующих ведомств) интересов рационального расходования бюджетных средств, выделяемых на цели субсидирования производства социально значимых благ. При этом социально значимыми (merit goods) принято называть такие частные блага, которые обладают значительными положительными внешними эффектами, интернализовать которые в состоянии только общество в целом, а также государство как представитель общества. При отсутствии у работников регулирующих ведомств достоверной информации о том, насколько высоко экономические агенты в регулируемой сфере оценивают распределяемое между ними социально значимое благо, административные барьеры и взятки оказываются сигналами, несущими информацию, необходимую для принятия эффективных решений внутри ведомства.