Теории государственного регулирования экономики

Если издержки намечаемой регуляции выше, чем ожидаемые выгоды от ее введения, такая регуляция не должна вводиться. Соответственно, если с развитием знаний, технологии или организации регулируемого сектора «частная» институциональная альтернатива преодоления несовершенства рынка становится более эффективной, чем меры государственного регулирования, последние должны быть отменены.

Сформулированные положения  уточненной (современной) теории общественного  интереса были широко восприняты в экономически развитых странах, став фактически базой для повсеместного введения в практическую деятельность как законодателей (органов власти, устанавливающих или вводящих регуляции), так и регулирующих ведомств методов анализа «затраты — выгоды» (cost-benefit analysis). О распространенности данной практики в развитых зарубежных странах наглядно свидетельствует такой факт: почти четыре пятых правительств штатов в США располагают собственными руководствами по процедурам такого анализа, которые представлены на web-сайтах этих правительств.

Вместе с тем, как позитивная теория государственного регулирования, охарактеризованная версия теории общественного интереса по-прежнему оставляет необъясненными массовые факты существования неэффективных (в смысле повышения общественного благосостояния) регуляций. Ведь, как отмечалось выше, согласно этой теории неэффективные регуляции должны прекращать свое существование.

Объяснения массовому  существованию таких регуляций  дают теории, связывающие регуляции с реализацией частных интересов различных участников процессов функционирования экономики и ее государственного регулирования.

5. Экономическая (чикагская) теория регулирования

Базовая работа, положившая начало данному направлению исследования государственного регулирования экономики, была опубликована Дж. Стиглером в 1971 г. (Stigler G. The Theory of Economic Regulation // Bell Journal of Economics and Management Science. 1971. Vol. 2. P. 3—21). Основная идея теории заключается в том, что регуляции разрабатываются, вводятся и применяются, прежде всего, для предоставления выгод различным отраслям (секторам) экономики.

Выгоды, которые получают отрасли от введения регулирования, обычно вполне очевидны:

1. правительство может предоставлять им субсидии или
2. предотвращать вход в нее конкурентов,
3. устанавливать единый уровень цен с большей легкостью, чем 
   это сделал бы картель, или же
4. сдерживать производство продуктов-заменителей, поощряя производство комплементарной продукции (например, субсидируя строительство и развитие аэропортов, косвенно поддерживая тем самым авиакомпании), и т.д.

Возможность получения  различных выгод отраслями экономики создает, по мнению Стиглера, спрос на регуляции. С другой стороны, особенности политического процесса принятия решений дают возможность политикам откликаться на такой спрос, обеспечивая себе будущую поддержку со стороны отрасли, получившей желаемое регулирование. Тем самым, отрасли используют заинтересованность политиков в избирательной поддержке в своих собственных интересах.

Такая трактовка процесса государственного регулирования базируется на понимании политического процесса как функционировании политического рынка, игроками на котором выступают не только политики, но и различные группы интересов.

В процессе принятия политических решений влияние на них оказывают не отдельные индивиды, а заинтересованные группы. Отдельные индивиды (не являющиеся политиками) не участвуют в этом процессе, поскольку формирование собственных представлений об отдельных направлениях политики предполагает расходование на это времени и усилий, т.е. несение определенных издержек, в то время как выгоды от таких издержек, измеряемые в терминах политического влияния, оказываются ничтожными. Поэтому представительная демократия тем в меньшей степени будет учитывать предпочтения различных групп, независимо от их размера, чем менее ясно и «громко» эти предпочтения выражены.

Упомянутые различия связаны с издержками (само)организации  групп во влиятельные политические объединения: для одних типов  групп такие трансакционные издержки выше, для других — ниже. Малые группы имеют здесь преимущества, поскольку у них ниже упомянутые трансакционные издержки, а также легче разрешима проблема безбилетника. Кроме того, в случае успеха в оказании политического влияния для малых групп выше оказываются индивидуальные выгоды каждого участника, что усиливает стимулы к самоорганизации.

Тот факт, что крупные  по масштабам отрасли часто оказываются более хорошо организованными, чем малые, Стиглер объясняет явлением концентрации: если большая отрасль состоит в основном из небольшого числа крупных компаний, то фактически она представляет собой малую группу. В то же время относительно небольшая отрасль, имеющая дисперсный характер, т.е. составленная значительным числом малых предприятий, с точки зрения оказания политического влияния представляет собой большую группу, со всеми вытекающими отсюда издержками самоорганизации, которые могут стать и запретительно высокими.

Вследствие очерченных особенностей самоорганизации для оказания политического влияния, отмечает Стиглер, производители обычно организованы гораздо лучше, чем потребители. Поскольку политики и политические партии заинтересованы в переизбрании, а организованные производители способны внести более значительный вклад в необходимые для этого ресурсы (в форме пожертвований в избирательные фонды), то отклик политиков на спрос со стороны отраслей на регуляции оказывается вполне естественным, экономически рациональным. Как следствие этого, регуляции в экономике оказываются направленными не на устранение или компенсацию провалов рынка, а на обеспечение перераспределения доходов в пользу отдельных отраслей в обмен на их финансовую и политическую поддержку.

Экономическая теория регулирования  стала объектом критики практически в момент своего опубликования. Р. Познер обратил внимание на тот факт, что во многих случаях регуляции строго благоприятствуют определенным группам потребителей. Например, для таких товаров, как железнодорожный транспорт, поставки газа, воды и электричества, передача телефонных и почтовых сообщений, законодательство США предписывает использование единых цен. В то же время издержки предоставления населению соответствующих услуг, в зависимости от географического местоположения потребителей, варьируют, разумеется, весьма широко. Другие примеры того же типа — предоставление домохозяйствам питьевой воды, образовательных услуг средних школ и услуг пожарных команд либо вообще бесплатно для потребителей, либо по ценам ниже предельных издержек; бесплатный проезд по железной дороге для военнослужащих; поставки электроэнергии в больницы по ценам, ниже предельных издержек и т.д.

Упомянутые феномены внутреннего или перекрестного  субсидирования не укладываются в теорию Стиглера. Даже если другие группы потребителей принуждаются к уплате цены, большей, чем предельные издержки, перекрестное субсидирование все равно противоречит цели максимизации прибыли производителей.

Объяснение перекрестного  субсидирования было дано в рамках развития экономической теории регулирования С. Пельцманом (Peltzman). Он предположил, что политики выбирают регуляции так, чтобы максимизировать свою политическую поддержку. Это означает, что регуляции не всегда будут обеспечивать выгоды только производителям, поскольку некоторые группы потребителей также в состоянии самоорганизоваться в целях оказания политического влияния. Более того, в среде производителей организационные и информационные издержки оказываются препятствием для немедленного и всеобщего отказа в политической поддержке при незначительном сокращении прибыли соответствующего картеля.

Поскольку более низкие цены благоприятны для потребителей, а более высокие — для производителей, то, согласно положениям теории Пельцмана, основной задачей регулятора (политика) оказывается задача формирования и проведение эффективного регулирования с точки зрения оптимизации своей политической поддержки избирателями. Для этого уровень цен должен быть установлен так, чтобы приращение голосов за счет перераспределения доходов уравнивалось бы потерей голосов вследствие роста цен.

Расширенная экономическая  теория регулирования не только объясняет  феномен перекрестного субсидирования, но и позволяет предсказать, какие отрасли скорее всего будут объектами регулирования.

Это, в соответствии с  данной теорией, во-первых, отрасли с относительно высокой внутренней конкуренцией, и, во-вторых, монополизированные отрасли. В первом случае заинтересованность в регулировании имеется у самой отрасли (ограждение от прихода новых конкурентов и т.п.), во втором — интерес к регулированию проявляют потребители. Можно также ожидать существования «промежуточных» отраслей, где любой регулируемый уровень цен не будет слишком отличаться от фактически существующего, так что ни у производителей, ни у потребителей не будет достаточных стимулов для осуществления издержек преобразования (самоорганизации) во влиятельную политическую группу.

Практика регулирования  в основном подтверждает эти предсказания. Регулируемые отрасли представляют собой либо монополизированные, такие как железнодорожный транспорт или телекоммуникации, либо высококонкурентные отрасли, такие как грузоперевозки, сельское хозяйство, сферы занятий так называемых «свободных профессий», например адвокатура, или же такси.

Кроме отраслей, которые  с наибольшей вероятностью будут подвержены государственному регулированию, рассматриваемая теория предсказывает также и наиболее вероятные формы, в которых будет осуществляться трансферт доходов и других выгод.

В общем случае такой  трансферт может быть как прямым, в виде бюджетных субсидий, так и косвенным, посредством ценовых регуляций или установления ограничений на объемы выпуска («объемные» регуляции), а также ограничений на вход на рынок. В исходной статье Стиглер предположил, что отрасли будут предпочитать формы косвенной поддержки, поскольку прямые субсидии будут стимулировать вход на рынок новичков, что приведет к уменьшению субсидий в расчете на одного производителя.

Развитие теории однако показало, что формы поддержки зависят от эластичности спроса на производственные факторы в рассматриваемой отрасли. На политическом рынке представлены как потребители, так и поставщики производственных факторов, и последние будут отдавать предпочтение субсидиям, если предложение неэластично. Ведь налогообложение, необходимое для финансирования субсидий, «раскладывается» на множество налогоплательщиков, в то время как субсидии достаются только ограниченной группе поставщиков факторов производства.

Это расширение базовой  теории регулирования объяснило, почему именно субсидии распространены в таких отраслях, как образование, здравоохранение и городской транспорт, в то время как система квот и ценовое регулирование имеет место в таких секторах, как сельское хозяйство и железнодорожный транспорт.

Другое расширение экономической теории регулирования было развито в работах Ф. Мак-Чисни (McChesney). В его концепции вымогательства ренты политики являются не пассивными агентами, выбирающими максимизирующее их выгоду предложение из конкурирующих предложений отраслей, а активными максимизаторами выгоды, оказывающими давление на эти отрасли.

Это давление представляет собой действия политиков (государственных служащих) по доведению до сведения заинтересованных лиц угрозы относительно возможности введения таких регулирующих правил, которые в состоянии ухудшить экономическое положение соответствующих отраслей по сравнению с существующим положением. Ожидаемое ухудшение ситуации порождает у затрагиваемых хозяйствующих субъектов стимулы к оплате соответствующим государственным служащим их отказа от намечаемого действия.

Однако для того, чтобы  эти стимулы реализовались, заинтересованные экономические агенты должны решить для себя проблему коллективного действия. Ведь если плату за отмену (удовлетворяющую политика, сформулировавшего угрозу) вносит только один агент, то выгодами от отказа введения нового правила пользуются все агенты, подпадавшие под действие планировавшейся регуляции. Следовательно, у каждого из таких агентов возникает стимул к ожиданию того, что заплатит кто-то другой. Если число агентов, затрагиваемых угрозой введения регуляции или реально введенной регуляцией, велико, вероятность того, что кто-то один оплатит выгоды, получаемые всеми участниками такой группы, становится пренебрежимо малой. Напротив, если группа участников рынка, подвергающаяся угрозе ухудшения их ситуации хозяйствования, компактна, т.е. издержки заключения договоренности между ними невелики, механизм вымогательства ренты становится действенным, — с точки зрения оппортунистически ведущих себя представителей государства.

Таким образом, ликвидация «вымогающего» правила происходит обычно путем выплат его создателям со стороны заинтересованных лиц. Вместе с тем, такое правило может быть, очевидно, ликвидировано и посредством вмешательства вышестоящих органов власти, если те заботятся о своей массовой электоральной поддержке, а заинтересованным лицам удается публично доказать вредность регуляции для развития экономики.

Эмпирические исследования современной российской экономики показывают достаточно широкую распространенность такой модели поведения государства, по крайней мере, на региональном уровне³.

Дальнейшее развитие экономической теории регулирования  связано, прежде всего, с именем Г. Беккера (Becker), который в своих работах, опубликованных в 1980-е гг., исследовал последствия конкуренции между отраслевыми группами интересов (которые он назвал группами давления) за политическое влияние.

Источником конкуренции  служит тот очевидный факт, что  с ростом политического влияния  группы увеличиваются и ее финансовые выгоды от введения соответствующих регуляций. Однако группы давления имеют несовпадающую эффективность в оказании политического давления, некоторые из них более эффективны, чем другие. Более высокая эффективность политического давления может быть следствием таких факторов, как экономия на масштабе в процессе производства давления, более действенное решение проблемы безбилетника, лучший доступ к средствам массовой информации и других моментов.