Проблеми казначейського виконання місцевих бюджетів

Проте на сьогоднішній день залишаються нерозв'язаними проблеми формування та впровадження бюджетних програм при реалізації пріоритетів соціально-економічного розвитку держави. Дані проблеми зумовлені відсутністю стратегічної політики у більшості сферах суспільного життя. Це призводить до складності вирішення соціальних завдань і обумовлене високим рівнем нестабільності та невизначеності динаміки розвитку держави. Крім того, через існуючі недоліки у нормативно-правових актах, проблемним залишається питання організації та проведення аудиту ефективності виконання бюджетних програм. Тому питання активізації наукових зусиль, спрямованих на дослідження теоретичних основ використання бюджетних програм та методів контролю за їх виконанням є досить актуальними.

Окремі аспекти зазначених проблем розкрито у працях вітчизняних науковців, таких як Г. Костенко,  І. Малярчука, Д. Полозенка, Б. Шуляка та інших.

У Бюджетному кодексі України зазначено, що бюджетна програма - це систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій. При програмному бюджетуванні показники спожитих ресурсів, обсягів виконаних робіт, отриманого продукту і результату(ефекту) використовують для управління та контролю за діяльністю. Крім того, програмне бюджетування створює основу для застосування аналітичних методів, таких як аналіз альтернатив із погляду витрат та результатів.

При складанні та реалізації бюджетних програм важливе місце займає розрахунок показників ефективності, що є основою для проведення аудиту їх виконання. У Методичних рекомендаціях щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми результативні показники поділено на чотири групи:

– показники  витрат (оцінюють бюджетні ресурси, спрямовані на програму, і критерієм ефективності в цьому разі є традиційні показники виконання бюджетного плану);

– показники  продукту (оцінюють досягнення поставлених цілей: товари та послуги, що надаються кінцевим споживачам (суспільству);

– показники ефективності (дають змогу оцінити результати програми в світлі їх впливу на суспільний добробут);

– показники якості товарів, робіт, послуг [2].

Разом із тим, у Методичних рекомендаціях лише перелічені групи показників без акцентування уваги на методах їх визначення (окрім показників ефективності в їх класичному загальному вираженні без уточнень). Не здійснюється розрахунок таких показників і в самих бюджетних програмах.

Відсутність прогнозних показників ефективності породжує нові проблеми, зокрема: можливість спрямування бюджетних коштів на реалізацію тих програм, у виконанні яких зацікавлене обмежене коло осіб; необґрунтованість витрачання фінансових ресурсів розпорядниками бюджетних коштів, що дає змогу завищити показники витрат, які необхідні для виконання розпорядником покладених на нього функцій. При цьому практично неможливо здійснити контроль за виконанням бюджетної програми, оскільки відсутніми будуть базові показники з якими повинні порівнюватись фактичні результати виконання завдань і заходів, що передбачені відповідною бюджетною програмою.

Як бачимо, існує багато проблем у запровадженні програмно-цільового методу виконання бюджету. Більшість теоретичних положень щодо методики та принципів реалізації бюджетних програм не знаходять свого застосування на практиці. У першу, чергу це пов'язано із недоліками нормативно-правових актів, що регулюють охарактеризовані процеси, відсутністю в країні досвіду використання такого підходу до виконання бюджетів.

Тому необхідною є розробка методичних рекомендацій щодо оцінки ефективності бюджетних програм та розрахунку основних результативних показників, які дають змогу обґрунтувати цільове та раціональне використання бюджетних коштів, а також врахування досвіду зарубіжних країн, які мають велику практику використання програмно-цільового методу виконання бюджетів.

Проаналізувавши діяльність казначейства України у виконанні бюджету країни, визначивши основні проблеми у виконанні бюджету в період фінансової кризи, запропонувавши шляхи щодо  покращення роботи державного казначейства, доцільно було б  розглянути  роботу державного казначейства в зарубіжних країнах, наприклад таких як Росія, США та Великобританія.

Перехід Росії до ринкових відносин і відмова від єдиної державної форми власності вже на початку 90-х років поставили державу перед необхідністю захисту своїх фінансових інтересів. Касове виконання бюджетів усіх рівнів через Центральний банк Росії та комерційні банки опинилось без належного контролю з боку держави. Надзвичайно актуальним стало забезпечення обліку, підконтрольності, захищеності і керованості фінансовими ресурсами держави. Об'єктивно назріла необхідність створення органів виконавчої влади, здатних забезпечити реалізацію вимог держави щодо управління фінансами бюджетної системи. У грудні 1992 р. Президентом Російської Федерації було підписано указ "Про федеральне казначейство", що стало початком створення системи Федерального казначейства Росії. Воно створене з метою підвищення дієвості державної бюджетної політики, ефективного управління доходами та видатками у процесі виконання бюджету федерації, підвищення оперативності у фінансуванні державних програм, посилення контролю за надходженням, цільовим і економним використанням державних фінансових ресурсів. Єдина централізована система органів Федерального казначейства являється трирівневою і складається з:- Головного управління Федерального казначейства Міністерства фінансів Російської Федерації (ГУФК) і підпорядкованих йому територіальних органів Федерального казначейства по республіках у складі Російської Федерації, краях, областях, автономіях, містах Москві та Санкт-Петербургу, містах, регіонах і районах у містах. Здійснює зведений систематичний, повний і стандартизований облік операцій і управління рухом коштів на рахунках казначейства, інформує вищі законодавчі та виконавчі органи влади про результати виконання федерального бюджету, керує роботою нижчестоящих органів казначейства;- управління федерального казначейства (УФК) по республіках в складі Російської Федерації, краях, областях, автономним утворенням, містах Москві і Санкт-Петербурзі. УФК забезпечують через нижчестоящі органи казначейства виконання всіх рішень щодо формування дохідної частини і використанню коштів федерального бюджету; - відділення федерального казначейства (ВФК) по містах, районах і районах у містах, крім міст районного підпорядкування. Забезпечують формування дохідної частини федерального бюджету на території і цільове фінансування витрат по бюджетоотримувачах, ведуть облік операцій за рухом засобів на рахунках казначейства в банках і особових рахунках бюджетоотримувачів, відкритих в органах казначейства. Органи казначейства є юридичними особами, мають самостійні кошториси видатків, поточні рахунки в установах банків, печатку. Федеральне казначейство виконує такі основні функції: - організовує бюджетне і фінансове виконання республіканського бюджету та фінансове виконання державних позабюджетних фондів; - здійснює управління доходами та видатками республіканського бюджету як у національній, так і іноземній валютах;- організовує і здійснює облік операцій з руху коштів республіканського бюджету та державних позабюджетних фондів на рахунках казначейства; - організовує здійснення взаєморозрахунків між республіканським бюджетом і бюджетами республік, що входять до складу Російської Федерації, країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга; - запроваджує і забезпечує ефективне використання єдиної телекомунікаційної інформаційної системи казначейства;- взаємодіє з Центральним банком РФ, Державною податковою службою, іншими центральними органами державної влади і управління з метою удосконалення організації роботи і посилення контролю за виконанням республіканського бюджету; - спільно з Центральним банком РФ бере участь у розробці і реалізації погодженої кредитно-грошової політики; - спільно з Центральним банком РФ забезпечує управління і обслуговування державного внутрішнього і зовнішнього боргу РФ.

Для виконання функцій ефективного управління державними фінансами Федеральне казначейство має єдині рахунки, які відкриті у Центральному банку Російської Федерації. З цього рахунку проводяться всі операції органів державного управління і на ньому консолідуються всі державні фінансові ресурси, до яких відносяться: - кошти федерального бюджету; кошти бюджетів суб'єктів Російської Федерації; - кошти місцевих бюджетів;  
            – кошти державних позабюджетних фондів;

– позабюджетні кошти бюджетних організацій.

Практика фінансового управління і організації ефективного контролю за бюджетним процесом сформульована як норма бюджетного права "принцип єдності каси", згідно з яким усі державні кошти зосереджено в одній касі і регулюються єдиним бухгалтерським обліком. При цьому основним правилом стає розподіл розпорядників і бухгалтерів, функції яких несумісні. Розпорядниками бюджетних коштів у Російській Федерації є федеральні міністри або уповноважені ними особи, які приймають зобов'язання по видатках, у межах кредитів, що надані бюджетом, та готують розпорядження про сплату державних видатків. Після цього розпорядження про сплату надсилаються розпорядниками державному бухгалтеру, який не залежить від міністерства, яке здійснює видатки. Роль державного бухгалтера виконують федеральні казначейства, які мають центральні та місцеві підрозділи і власний бухгалтерський облік та звітність. Державний казначей забезпечує здійснення надходжень, а також здійснює платежі та сплату державних видатків.

Бюджетні повноваження у США поділяються між виконавчою владою і Конгресом. Президентський бюджет складає Адміністративно-бюджетне управління, але кінцевий варіант бюджету подає Конгрес, який упродовж дев'ятимісячного бюджетного процесу стежить за його відповідністю встановленим лімітам асигнувань і контрольним цифрам дефіцитуАдміністративно-бюджетне управління стежить за виконанням відомствами щоквартально, але протягом року воно зобов'язане надати відомствам всю асигновану суму. Асигнування, що затверджені Конгресом, дають право на прийняття зобов'язань, які потребують видатків у поточному фінансовому році або у наступні роки. Після затвердження асигнувань Адміністративно-бюджетне управління розподіляє між всіма агентствами повноваження із прийняття зобов'язань по кварталах року, а іноді - і на рік, або за видами діяльності, для того, щоб звести до мінімуму необхідність у додаткових асигнуваннях. Після розподілу бюджетних повноважень відповідальність за використання коштів у рамках бюджету і на затверджені цілі несуть бюджетні міністерства і відомства. Відповідно до прийнятого у 1990 р. Законом про казначеїв у найкрупніших федеральних управліннях і агентствах було затверджено посаду казначея, який наділений широким колом обов'язків - від управління бюджетним процесом до управління бухгалтерським обліком і фінансовою діяльністю. Основним призначенням національного казначейства є сприяння оптимальному фінансовому управлінню державними ресурсами. Казначейство забезпечує своєчасне отримання бюджетними установами необхідних ресурсів для функціонування державних служб при одночасному доведенні до мінімуму видатків на фінансування держави.

Історично головною функцією Державного казначейства Великобританії був контроль за видатками громадських фондів. Однак нині одним із найважливіших завдань є управління економікою таким чином, щоб досягти економічних цілей поставлених Парламентом. Діяльність казначейства можна розділити на чотири сектори: громадські видатки; фінанси; економіка (народне господарство); державна громадська служба.Громадські видатки. Традиційною функцією казначейства Великобританії є контроль за громадськими грошовими фондами, тобто за видатками відомств/служб уряду. Жоден із департаментів (відомств) не може звернутися за фондами до парламенту без попереднього узгодження з казначейством. Разом з тим казначейство відповідає не лише за видатками уряду, але й за весь суспільний сектор, включаючи громадські корпорації (в основному націоналізовані) і місцеву владу. Фінанси. Фінансовий бік діяльності казначейства стосується фіскальної політики (спільно з Департаментом доходів і надходжень) і фінансових угод, ринків і установ настільки, наскільки це стосується урядової політики. Діяльність казначейства охоплює управління грошовим забезпеченням (грошова пропозиція), процентними ставками, обмінними курсами, урядовим боргом. Ці напрями діяльності казначейства тісно пов'язані з діяльністю Банку Англії. З іншого боку, діяльність казначейства - це допомога, експорт, комерційна політика, угоди уряду із зарубіжними країнами. У цій сфері казначейство співпрацює зі Службою закордонних справ спільноти, а також з Банком Англії. Економіка. Сектор економіки (народного господарства) займається коротко-і середньостроковим прогнозуванням і аналізом. Ця діяльність тісно пов'язана з усіма іншими аспектами діяльності казначейства. Багато економістів казначейства зайнято у відділеннях економічної політики і стратегії.Державна громадська служба. З листопада 1981 року, коли було розпущено Департамент з громадських справ казначейство відповідає за справи у сфері трудових ресурсів, заробітної плати та пенсійних виплат. Наступні три функції не входять до кожного з перерахованих секторів, але відносяться до компетенції постійного секретаріату. Це: установи, організації, інформації. Разом з тим казначейство покликане розв'язувати питання, які тимчасово виникають, наприклад: випуск приватизаційних паперів, політика ціноутворення на нафту у Північному морі, економічна криза тощо. Однак центральним обов'язком, що відноситься до урядового розкладу і покладається на казначейство з року в рік, - це бюджет. До моменту складання бюджету вирішуються всі головні питання соціальних видатків, які потім публікуються. Між осіннім звітом і прийняттям бюджету публікуються статистичні дані щодо позичок на рівні суспільного сектора. Таким чином, до часу проголошення бюджету фіскальна політика держави є вже добре всім відомою. Більше того, відомий не лише ймовірний результат поточного фінансового року з припустимо можливою похибкою, але й урядова позиція на наступний рік. Джерелом для цього є середньострокова фінансова стратегія уряду. Поєднуючи ці два вищезазначених аспекти, можна прийти до розумного припущення щодо напряму податкових змін і їх кількісного аспекту. Казначейство складає економічні прогнози протягом усього року. Навесні, влітку та восени завершуються три повних прогнозних звіти. Казначейство повинно опублікувати за рік два прогнози; один публікується разом із бюджетом, інший є основою осіннього звіту. Державне казначейство наділене надзвичайно широкими функціями, основними з яких є:

– розробка, складання і виконання державного бюджету;- розробка та здійснення фіскальної політики держави; - керівництво діяльністю Департаменту внутрішніх податків та Департаменту мита і акцизів;

– фінансово-економічне прогнозування;- планування та контроль за громадськими витратами, підтримка балансу бюджету, вчасна та ефективна координація бюджету, складання проекту фінансового та бюджетного звіту і подання його на розгляд парламенту, осіннього звіту і декларації про громадські витрати;

   – розробка монетарної політики держави, яку реалізує банк Англії; - моніторинг та аналіз тенденції валютно-кредитної системи;- продаж державних зобов'язань громадянам, компаніям та фінансовим закладам як усередині країни, так і за кордоном;

– міжнародна фінансова політика, питання позик, боргів, резервів, закордонної валюти - експортна політика, фінансування експорту, гарантія на випадок "політичних ризиків";- реалізація політики із Європейським співтовариством;  
              – політика надання субсидій сільському господарству, торгівлі, інфраструктурі промисловості, допомоги не досить розвинутим регіонам, що входять до ЄЕС, та регулювання конкуренції;

– визначення політики зв'язків із МВФ та Світовим банком, Європейським банком реконструкції та розвитку, Організацією з питань економічного співробітництва, яку реалізує Банк Англії;

– забезпечення економічного прогнозування та макроекономічного аналізу (коротко- та середньотермінового).

Державне казначейство Великобританії тричі на рік проводить огляди провідних напрямів економіки (попит, виробництво, прибуток, витрати, споживання, інвестиції, імпорт, експорт, інфляція, заробітна плата, зайнятість, безробіття, процентні ставки, торговий баланс тощо), прогнозуючи ці показники на 18 місяців. На основі цих прогнозів розробляється політика в галузі валютних операцій, обмінних курсів, процентних ставок, державних позик, яка переглядається протягом перших трьох місяців кожного року й узгоджується з річним бюджетом навесні. У рамках середньотермінового прогнозування розробляються прогнози на 3-4 роки

3.3. Основні напрями діяльності Державного казначейства у виконанні місцевих бюджетів країни

Держава може виконувати свої функції та завдання, передбачені Конституцією, якщо вона має у своєму розпорядженні достатньо бюджетних коштів. Практичну дієвість бюджетної системи у розрізі фінансового функціонування забезпечує касове виконання державного бюджету за доходами. Зміни в бюджетній системі України, спричинені значними перетвореннями в політичному, економічному та соціальному житті держави, зробили очевидною необхідність створення, а точніше відновлення системи казначейських органів.