Совершенствование организационной структуры (городской, сельской) администрации

Предложена организационная структура органа местного самоуправления по стратегическому планированию и управлению развитием муниципального образования, которая была интегрирована в действующую структуру администрации муниципального образования. Наличие такого органа позволит наиболее эффективно осуществлять процессы стратегического и текущего управления муниципальным образованием. Такой подход предполагает наличие определенных объектов инфраструктуры, можно указать, что подход к развитию инфраструктуры сельских территорий, на наш взгляд, должен базироваться не только на интересах государства, но и на интересах хозяйствующих субъектов, расположенных на данной территории. Представляется более приемлемым расширительный подход к развитию социальной сферы сельской местности, когда этот механизм рассматривается как активный фактор сохранения (развития) производственного потенциала предприятия. В этом случае предполагается комплексное изменение методов оценки социальной сферы сельских поселений и их развития. Рациональными способами привлечения дополнительных финансовых средств на социально-экономическое развитие сельских муниципальных образований являются, в частности: стимулирование деятельности хозяйствующих субъектов по формированию элементов социальной инфраструктуры для своих работников с целью сохранения и повышения трудового и интеллектуального потенциала предприятия; создание экономических стимулов финансирования социальной сферы сельских поселений на основе снижения местных налогов для предприятий.

Объективная оценка социально-экономического развития сельских муниципальных образований позволит органам власти принимать обоснованные управленческие решения. В работе предлагается методика оценки социально-экономического развития сельских муниципальных образований. В качестве индикаторов предложены такие, как доля жителей сельского поселения, работающих на территории муниципального образования; уровень безработицы; доля трудоспособного населения; обеспеченность сельского поселения объектами социальной инфраструктуры. Результаты оценки экономического развития позволяют классифицировать сельские муниципальные образования по группам с высоким уровнем социально-экономического развития, удовлетворительным уровнем и с неудовлетворительным уровнем. Данная классификация даёт возможность дифференцированно подходить к стратегическому управлению муниципальными образованиями. Оценка сельских поселений показала, что из семи поселений в двух социально- экономическое развитие на высоком уровне, а одно поселение не обеспечено объектами социальной инфраструктуры.

Развитие сельских муниципальных образований может происходить по разным сценариям. Оценены перспективы развития сельских муниципальных образований, расположенных вокруг административного центра. В качестве базовых сценариев предложены следующие:

- сценарий сдержанного развития, основанный на гипотезе о том, что инвестиционный рост последних лет представлял собой проявление компенсационного роста и вскоре произойдет его замедление;

- сценарий агропромышленного и индустриального развития, предполагающий, что в результате усилий со стороны аппарата управления и населения инвестиционная привлекательность муниципальных образований возрастет. Будет открыто значительное число малых и средних агропромышленных предприятий, муниципальные образования привлекут несколько крупных производств;

- сценарий субурбанизированного развития, предполагающий усиление пригородных функций сельских муниципальных образований, более тесную интеграцию города и сельского поселения, что более подходит для Буздякского сельсовета;

- сценарий многопланового развития, основанный на оптимистичном видении будущего и предполагающий бурный приток инвестиций и одновременно субурбанизацию, связанную с инновационным типом экономического развития.

Для сельских муниципальных образований, расположенных в непосредственной близости от административных центров и крупных городов, самыми предпочтительными являются сценарии сдержанного (инерционного) и многопланового развития. В целом выбор стратегии развития социальной сферы сельских муниципальных образований должен быть направлен на повышение качества жизни сельского населения посредством интенсивного развития социальной инфраструктуры.

3.1. Направления совершенствования системы управления сельским муниципальным образованием

Для выявления  комплекса социально-экономических условий, способствующих эффективному управлению муниципальной системой сельского поселения намечены следующие пути: фиксация новых тенденций в самоуправлении, связанных с коренными преобразованиями в социально-политической и экономических сферах; выявление особенностей модернизации системы управления муниципальным образованием; моделирование комплекса социально-экономических условий эффективного управления муниципальным образованием. Определим комплекс социально- экономических условий эффективного управления на уровне сельского муниципального образования:  
1)экономические;  
2)организационно-управленческие;  
3)социально-психологические. 
        Экономические. Разработка механизма перевода муниципальной системы управления на новые условия хозяйствования: создает экономическую основу для обеспечения равных возможностей в муниципальном управлении различными слоями населения; существенно расширяет действие экономических отношений в сфере муниципального управления; обеспечивает стабилизацию и укрепление финансового положения сельских муниципалитетов; поднимает эффективность использования бюджетных средств; активизирует привлечение на нужды муниципальных образований внебюджетных источников финансирования; устанавливает тесную взаимосвязь материального и морального стимулирования управляющих коллективов от результатов, качества и эффективности труда.

Организационно-управленческие. Муниципализация хозяйственной деятельности сельского поселения, рационализация и дифференциация сети учреждений позволяют удовлетворять запросы новой внешней среды, создают необходимые условия для реализации конституционных прав граждан на участие в местном самоуправлении, развития и саморазвития личности.  
Дифференциация осуществляется по двум направлениям:  
- экономическая направленность (ориентация видового разнообразия институтов самоуправления на материальные возможности различных социальных групп населения);  
- образовательная направленность (ориентация видового разнообразия потребляемых образовательных услуг на потребности муниципального управления и социальный заказ).  
         Социально-психологические. Эффективность и качество действий управляющей системы субъекта по осуществлению целей, задач и функций управления зависит не только от правильного определения ориентиров, содержания и организационной системы управления, но и от наличия эффективных и оптимально сочетаемых методов, средств управления, создания положительной мотивации у всех участников процесса муниципального управления.  
        Анализ отклонений и причин нарушения заданных целевых показателей желательно оставлять в муниципальном образовании, как и во всякой динамичной системе желательно оставлять децентрализованном виде. Опыт введения ограниченного функционализма и концентрированного руководства свидетельствует о меньших потерях во времени, в освоении или разработке новых идей, во внедрении новых научно-практических программ, методик и технологий обучения и воспитания кадров. Достигается это за счет привлечения квалифицированных специалистов на должность эксперта-консультанта.  
       Несмотря на введение программно-целевого ограниченного функционализма и концентрированного руководства, проблемы, цели, виды деятельности по развитию муниципального образования линейно-функциональной структурой управления продолжают восприниматься как чужеродные или второстепенные и не решаются в нужных масштабах и сроках.  
      Отсюда появляется необходимость включения в линейно-функциональную структуру управления более сложного адаптивного механизма – программно-целевой организационной структуры управления.

Опыт внедрения  программно-целевой организационной  структуры управления показывает увеличение количества уровней от 3 до 4-5 и появление  новых звеньев управления (коллегиальных, групповых, индивидуальных) показано на рисунке 2.

Создание  новых уровней и звеньев, опирающихся  на общественную инициативу граждан  проживающих на территории муниципального образования, регламентация их целевого участия в управлении, полномочий, функций являются формой поиска и  желания баланса между централизацией и децентрализацией управления. Если децентрализацию управления рассматривать  как оперативную и целенаправленную реакцию на изменения потребностей среды, если в муниципальных образованиях становится больше инициативных людей  и групп, гармонизирующих цели и  интересы местного сообщества, муниципальных учреждений и конкретных людей, то это становится нормой и двигателем общественного прогресса, способного решить нерешённые до этого проблемы.

Рисунок 2. Проект программно-целевой организационной структуры муниципального управления Буздякского сельского совета.

3.2. Оценка эффективности совершенствования системы муниципального управления

Коллегиальные звенья управления (например, научно-методологический совет) охватывают большое количество людей, принимающих  решения, относящихся к общей  стратегии развития, определяющих действия групповых и индивидуальных звеньев управления.  
       Групповые звенья (инновационная муниципальная группа, собрания граждан по улицам и домам, комитеты территориального общественного самоуправления, группы инициативных граждан) охватывают до 3-12 участников, имеют зависимость в своих действиях от решений коллегиальных звеньев управления.  
      Индивидуальные звенья представлены должностными лицами (председатель сельского совета, контролирующего научно-методическую работу, главный специалист, руководители комитетов территориального общественного самоуправления и старост улиц, специалисты) и их действия также обусловлены решениями коллегиальных органов управления.  
       Особенностью коллегиальных и групповых звеньев управления является их формирование из людей, имеющих полномочия принятия решений по конкретным вопросам (из администрации, из педагогов, из специалистов), а также привлеченных специалистов.  
        Новые коллегиальные, групповые и индивидуальные звенья расширяют число участников управления, усиливают координацию организационных структур, локализует их функции на горизонтальном координационном уровне, меняют процесс принятия решений. В любом случае это вызывают делегирование им части функций по оперативному управлению, решению программных проблем.  
        Таким образом, новые коллегиальные, групповые и индивидуальные звенья управления представительны, активизируют сотрудничество между разными уровнями управления, ориентируют на дифференциацию, специализацию полномочий и ответственности, пытаются выводить из подчинения линейно-функциональных руководителей или переподчинить одному из них осуществление определенной стратегии развития.

В процессе введения программно-целевой  организационной структуры управления  необходимо ввести общественные должности Председателей комитетов территориального самоуправления, уличных старост, ввести должность заместителя Председателя в ранге главного специалиста администрации показано на рисунке 3 
        Введение новых общественно-административных звеньев управления, обусловленных различными факторами, приводит к оптимизации и индивидуализации организационных структур муниципального управления.  
       Новые коллегиальные, групповые и индивидуальные звенья управления по мере решения программных проблем упраздняются или сохраняются с изменением их целевого, научного, информационного назначения. В этом проявляется оперативность, динамичность, адаптивность  концепции, модели и организационной структуры программно-целевого управления. 
 
 
 

Рисунок 3.Организационной системы муниципального управления

Линейно-функциональные руководители в такой схеме управления выступают как целеполагающие заказчики  или организующие звенья по отношению  к новым структурам управления.  
        Встроенная в линейно-функциональную гибкая программно-целевая оргструктура управления ориентирована на решение проблем развития муниципального образования.  
        Ее «вживание» в линейно-функциональную происходит в несколько стадий: составление общей структурной схемы управления при разработке и реализации программы развития, выделение в общей структуре управления программно-целевой структуры, установление и распределение связей между линейно-функциональной и программно-целевой оргструктурами, регламентация функций и действий звеньев управления.  
         В программно-целевой оргструктуре  муниципального образования Буздякский сельсовет сохраняются отношения распорядительства и подчинения, однако значительно расширяются горизонтальные связи, порождаемые делегированием полномочий верхних уровней на нижние без закрепления каких-либо ресурсов.  
       При разработке и реализации программы развития усиливаются внешние и внутренние консультационные, согласительные и координационные процедуры.  
       Значительное расширение координационных связей поможет привлечь внешних участников развития муниципального образовательные (высшие органы управления, институты, кафедры, специалисты и др.), которые привнесут программо-обеспечивающие ресурсы (идеи, новшества, информацию, деньги, оборудование и др.).  
        Усиление координационных внутренних связей обеспечит оперативное взаимодействие, слаженность между всеми участниками разработки и реализации программы при возложении ответственности на научного консультанта или Председателя комитета территориального общественного самоуправления, на общественных началах исполняющего функции председателя сельсовета на вверенной ему территории.  
          В других случаях координация заменяется контролем над выполнением программных работ, входящих в компетенцию одного уровня. Установление и сохранение координационных внешних и внутренних связей потребует от председателя сельсовета особых усилий по подчинению действий ожидаемым программно-целевым результатом при отсутствии административной подчиненности.  
        Достижение единства на горизонтальном уровне без применения правовых требований осуществляется через процедуру коллегиального рассмотрения проблем, согласования-подтверждения, доработки, визирования и др.