Совершенствование организационной структуры (городской, сельской) администрации

При возникновении  новой проблемы, требующей решения  в течение определенного отрезка  времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы, ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в административном подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе  муниципального управления программно-целевые  структуры реализуются в виде рабочих групп. Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы. При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений. Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отраслевые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического блока таковы:

1. Постоянный  мониторинг существующего состояния,  сложившихся норм и отношений  в различных областях местной  жизни: анализ ситуации, фиксация  рассогласований и конфликтов, организация  исследований.

2. Разработка  программ по предотвращению кризисных  ситуаций, а также проектов по  реорганизации и изменению ситуации  в различных сферах жизни, обеспечивающих  доведение ее основных параметров  до уровня, соответствующего объективным  представлениям о поселении. Эта  работа включает разработку технических  заданий на программы и проекты,  их аналитическое и правовое  обеспечение, экспертизу стратегических  решений, представляемых на утверждение  главе администрации, разработку  планов-графиков выполнения подпрограмм  и проектов, разработку бизнес-планов, а также внутренний управленческий  аудит.

Основные  недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны  не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему.

1. Укоренившейся  подход к муниципальному образованию,  к управлению им как к производственной  или социально-производственной  системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

2. Нацеленность  на решение текущих задач, связанных  с жизнеобеспечением муниципального  образования, и отсутствие стратегического  подхода к управлению. Многообразие  текущих частных задач и целей  муниципального управления неизбежно  порождает противоречия между  ними, обусловленные, прежде всего,  ограниченностью материальных и  финансовых ресурсов. Каждое структурное  подразделение нацелено на решение  своей задачи и добивается  получения максимума ресурсов  для этого. В данном случае  вся система управления часто  работает неэффективно.

3. Нечеткость  системы функциональных связей  между отдельными структурными  подразделениями, дублирование функций,  неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных  процедур, с помощью которых подразделения  взаимодействуют между собой.  В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение  управленческих функций и непосредственной  хозяйственной деятельности. Многие  структурные подразделения администраций,  являясь юридическими лицами, оказывают  различные платные услуги и  зарабатывают средства на свое  существование, то есть, по сути, занимаются коммерческой деятельностью.  Этот бизнес является безрисковым,  поскольку ведется на базе  муниципальной собственности, за  эффективным использованием которой  должного надзора нет. По этой  причине некоторые структурные  подразделения администрации из  органов муниципального управления  стали превращаться по типу  деятельности в финансово - промышленные группы.

В силу изложенного  реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу. Как и любая  другая организация, местная администрация  является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные  критерии — стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние  социальной организации воспринимаются ей как угрозы существованию и  по возможности отторгаются. Инновации  вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и не всегда предвидимые  последствия. Поэтому требуются  специальные методы активизации  инновационных процессов. Кроме  противоречий между традиционной и  инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной деятельности — между радикальными и совершенствующими  ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над  проблемой и посмотреть на нее "сверху".

Если  говорить о собственно организационных  структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации  могут быть следующими:

1. Вывод  за рамки администрации структур, занимающихся хозяйственной деятельностью  и имеющих в силу этого статус  юридического лица, придание им  формы — муниципальных учреждений. Федеральный закон предусматривает,  что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического  лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения  управленческих функций, и подлежат  государственной регистрации в  качестве юридических лиц.

2. Создание  в структуре администрации крупных  организационно-административных блоков, руководители которых несут полную  ответственность за реализацию  муниципальной политики в соответствующих  сферах, за достижение ее конечных  целей. Такими блоками могут  быть блок экономики и финансов, блок управления муниципальной  недвижимостью, блок городского  хозяйства, блок социальной политики, блок общественной безопасности. Эти вопросы частично затрагивались  в предыдущих главах. Создание  крупных блоков позволяет существенно  снизить нагрузку на главу  администрации по решению текущих  вопросов, позволяет ему посвящать  основную часть своего времени  и сил задачам стратегического  управления.

3. Создание  наряду с классическими линейно-функциональными  организационными структурами структур  программно-целевого или программно-функционального  типа, о чем было сказано выше. Необходимость сочетания различных  типов организационных структур  и методов достижения целей  предопределяет сложность задачи  разработки и внедрения эффективной  системы муниципального управления, реорганизации организационной  структуры администрации. Требуется  разработать модель и организационный  проект реорганизации, пакет нормативных  предписаний для отдельных структур  и сфер их деятельности. Необходимо  также (и это самое главное)  убедить работников администрации  в необходимости и целесообразности  реорганизации, некоторых специалистов  — переучить. При этом реорганизация  структур муниципального управления  должна разворачиваться одновременно  по нескольким параллельным линиям:

- разработка  модели и организационного проекта  реорганизации;

- разработка  нормативно-правовой базы деятельности  органа местного самоуправления;

- разработка  пакета нормативных предписаний  для различных областей муниципального  деятельности;

- разработка  положений об основных организационно-административных  блоках;

- описание  организационных процедур и функциональных  связей всего пространства взаимодействия  различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка  должностных инструкций;

- переподготовка  и повышение квалификации работников  администрации;

- подготовка  резерва кадров для муниципального  управления.

Таким образом, эти и другие проблемы деятельности органов администраций, снижают  эффективность социальной политики по обеспечению поддержки населения  муниципального образования.

Для анализа  работы сельской администрации проводилось анкетирование. На первый вопрос анкеты «Устраивает ли вас существующая система управления в сельском поселении» лишь 35% опрошенных жителей выразили удовлетворение работой сельской администрации. Более 23% высказались за улучшение этой работы. 30% отрицательно высказались по поводу деятельности сельского самоуправления, а около 12% вообще не знали про такую систему управления. На второй вопрос «Насколько эффективно, по вашему мнению, организована работа сельсовета» менее 23% респондентов высказалась за положительную оценку. Более 23% высказалось за скорее положительную, чем отрицательную оценку деятельности муниципалитета. Резко отрицательное отношение к деятельности сельской администрации выразили более 26% респондентов. 28% вообще не знали о, такого рода, деятельность.  
       На вопрос о проблемных направлениях в деятельности сельского муниципалитета наибольший рейтинг собрало резко отрицательное отношение населения, либо отсутствие у населения представления о работе администрации в области благоустройства населённых пунктов (дороги, электроосвещение и др.). На втором месте в проблемном поле деятельности администрации оказалась организация культурного досуга. Вместе с тем, все опрошенные отметили высокий уровень административной работы сельской администрации с населением. Так же, был выявлен средний уровень работы администрации по социальной поддержке населения и  сбору налогов. 
      На вопрос о том, какое участие принимают жители в осуществлении местного самоуправления, 35% респондентов ответили, что не принимают, а 40% что принимают участие, из которых 28% пассивно участвуют в местном самоуправлении – лишь присутствуют на собраниях. 
       При определении приоритетов в деятельности сельской администрации выявлены следующие предпочтения населения: 
1) Провести дороги с твёрдым покрытием в поселениях 
2) Организовать вывоз мусора 
3) Запретить свалки мусора на территории поселений 
4) Ввести штрафы за организацию свалок в селе 
5) Чаще проводить собрания населения по вопросам благоустройства села 
6) Освещение улиц 
7) Ремонт дорог 
8) Организовать культурно-массовую работу в клубе 
9) Поддержать пенсионеров в ведении подсобных хозяйств 
10) Ускорить процесс выдачи справок со стороны сельской администрации. 
То есть первые 5 уровней запросов населения указывают на запущенный характер деятельности администрации в области благоустройства и охраны окружающей среды.

Создание  единого пункта обслуживания клиентов по предоставлению муниципальных услуг (лучше всего на первом этаже здания администрации). В нем принимаются  все обращения клиентов и выдаются все ответы на обращения. Там можно  ознакомиться с реестром муниципальных  услуг, предоставляемых в администрации, информационными картами по любой  услуге, получить бланки формуляров для  заполнения требуемых заявительных документов, а также необходимую  консультацию.

Внедрение такой технологии позволяет кардинально  улучшить работу администрации с  населением, обеспечить ее соответствие международным стандартам качества.

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ  ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ

Эффективное управление социально-экономическим развитием сельских муниципальных образований возможно при согласованном управлении на федеральном, региональном и местном уровне. Для эффективного социально-экономического развития муниципальных образований целесообразно применить уровневый механизм. На федеральном уровне программно-целевое управление развитием муниципальных образований Российской Федерации строится на основе совершенствования межбюджетных отношений посредством технологии бюджетно-налоговых полномочий, основанных на долгосрочных нормативах и учитывающих интересы местного и регионального развития. На региональном уровне - осуществление мониторинга социально-экономического развития сельских муниципальных образований, реализация мер адресной государственной поддержки развития муниципальных образований со стороны региональных властей, в том числе с использованием дотаций. На местном уровне - разработка и реализация генеральных планов развития муниципальных образований с учетом перспективных интересов местного сообщества. 
        На сегодняшний день одним из лимитирующих факторов развития аграрной отрасли производства является обеспечение сельских территорий развитой социальной инфраструктурой. Социальная сфера сельской местности - сфера общественного производства, где не создаются материальные блага, но без которой невозможно эффективное развитие сельскохозяйственного производства. Оправданность такого толкования понятия «социальная сфера сельских поселений» подтверждается тем, что развитие социальной сферы позволяет обеспечить производство достаточным количеством квалифицированных кадров.

Разработана методика стратегического управления развитием муниципального образования на основе полученных результатов для практического использования органами МСУ при стратегическом планировании и прогнозировании социально-экономического развития муниципального образования. Это позволяет принимать и реализовывать эффективные управленческие решения по перспективам социально-экономического развития муниципального образования. Методика включает в себя следующие этапы: стратегический анализ, формирование видения развития, разработка и реализация (включая мониторинг достижения целей) стратегической карты муниципального образования. Содержание каждого этапа раскрыто в дипломной работе.