Система административных наказаний

   КоАП РФ существенно перераспределил  компетенцию судов и иных субъектов  административной юрисдикции по  рассмотрению дел об административных  правонарушениях. Если КоАП РСФСР  предусматривал 43 федеральных органа, которые могли рассматривать  дела об административных правонарушениях  и принимать решения по ним,  то КоАП РФ установлено 83 субъекта  административной юрисдикции федерального  уровня. Помимо судов это комиссии  по делам несовершеннолетних  и защите их прав. Подобное  увеличение численности субъектов  административной юрисдикции обусловлено  в основном существенным возрастанием  предусмотренных КоАП РФ составов  административных правонарушений.

Кроме того, в субъектах РФ в дополнение к  субъектам административной юрисдикции, перечисленных в КоАП РФ, могут  создаваться административные комиссии и иные региональные коллегиальные  органы, а также уполномоченные на то органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ. В их компетенцию  входит рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных  законами субъектов РФ.

В соответствии со статьёй 22.1. КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных  этим Кодексом, рассматриваются в  пределах компетенции:

• судьями (мировыми судьями);
• комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
• федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ;
• органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы;
• органами, осуществляющими федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней;
• органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанными в главе 23 КоАП РФ;
• государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного пожарного надзора, государственного портового контроля, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Дела  об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов  РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

• мировыми судьями;
• комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
• уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ;
• административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.
• государственными учреждениями, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.

Наказание отличаются от иных средств административного  принуждения тем, что обычно их применение создает для нарушителей «состояние наказанности», которое существует в течение установленного законом срока и является одним из элементов исправительно-воспитательного воздействия на них.

В законе перечень наказаний дан в строго определенном порядке: от менее суровых  к более суровым. Иными словами, закон содержит «лестницу наказаний». Эта «лестница» нужна и для  тех, кто издает нормы права, и  для тех, кто их принимает. В частности, велико ее значение, когда нормы  содержат альтернативные санкции.

В несудебном порядке, как известно, назначаются два наказания: предупреждение и штраф.

Как мера административной ответственности  предупреждение известно отечественному законодательству с середины первой половины прошлого столетия. Впервые  предупреждение как мера административного  взыскания было закреплено Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. "Об издании местными исполкомами  и городскими Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке"⁵, которым за нарушение обязательных постановлений допускалось применение также таких взысканий, как штраф и принудительные работы. Само же предупреждение применялось в административном порядке в случае, если правоприменитель приходит к выводу о незначительности нарушения, нецелесообразности применения штрафа либо принудительных работ, недостаточной осведомленности нарушителя и т.п.

Постепенно  предупреждение как мера административного  взыскания получает усиленное применение в практике административного воздействия  на лиц, совершивших незначительные административные правонарушения, для  целей показательности гуманизации административно-наказательной политики социалистического государства в годы послереволюционного строительства ⁶.

Принятые  в 1980 году Основы законодательства Союза  ССР и союзных республик об административных правонарушениях  впервые закрепили в рамках единого  правового регулирования систему  административных взысканий, к числу  которых было отнесено и предупреждение. По такой же схеме регулирования  пошел и республиканский законодатель, приняв в 1984 году КоАП РСФСР. Вместе с тем ни союзный, ни республиканский кодифицированные законы не давали четкого определения предупреждения как меры административного взыскания, делая лишь указание на форму и способы его фиксации.

Впервые же понятие предупреждения как меры административной ответственности  было дано в Кодекса Российской Федерации  об административных правонарушениях, хотя сам характер такой меры ответственности  не изменился. В нем предупреждение определяется как мера административного  наказания, выраженная в официальном  порицании физического или юридического лица и выносимая в письменной форме (ст. 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Определяя предупреждение как вид административного  наказания, законодатель оценивает  его как меру ответственности  за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными  наказаниями. Следовательно, как и  другим мерам административной ответственности, предупреждению присущи соответствующие  признаки административно-властного  принуждения.

Публично-правовое содержание предупреждения обусловливается  тем, что данная мера административного  наказания применяется властно-обязывающим  образом, т.е. властным субъектом государства (органом государства, его должностным  лицом), полномочным налагать административные наказания, к физическим или юридическим  лицам как субъектам, находящимся  в рамках (условиях) административной ответственности в состоянии  подчинения.

Будучи  выраженным в законе, предупреждение рассматривается государством как  итоговая негативная реакция на деяние, признаваемое и характеризуемое  как административное правонарушение, т.е. противоправное, виновное, общественно  вредное действие (бездействие) физического  или юридического лица, преследуемое административно-деликтным законом под угрозой административного наказания.

Административно-деликтный закон, не делая исчерпывающего указания на то, кем конкретно применяется предупреждение, исходя из общих принципов производства по делам об административных правонарушениях, закрепил, по сути, правомочие налагать предупреждение за теми органами и должностными лицами, уполномоченными в соответствии с законом рассматривать дела об административных правонарушениях, за совершение которых предусматривается данное административное наказание.

Таким образом, предупреждение применяется широким  кругом органов административной юрисдикции, в том числе должностными лицами органов внутрениих дел (полиции) и судьями.

Так За 3 месяца 2012 года административными комиссиями Ростовской области рассмотрено 5828 дел об административных правонарушениях, что на 15,2% меньше, чем за 3 месяца 2011 года (6871 дело).

Всего из поступивших в административные комиссии дел об административных правонарушениях  должностными лицами органов местного самоуправления возбуждено 4451 дело, что  составляет 72% от общего количества дел.

За 3 месяца 2012 года административными  комиссиями принято 5106 постановлений  о назначении административного  наказания, из которых 3744 –административные  наказания в виде штрафа, 1362 –  административные наказания в виде предупреждения.⁷

Предупреждение, как и другие виды административных наказаний, носит личный характер, т.е. применяется к конкретному физическому  или юридическому лицу, совершившему административное правонарушение, не затрагивая интересы других (третьих) лиц. При этом указанная мера административной ответственности может применяться  лишь за виновное совершение административного  правонарушения. При отсутствии вины применение к лицу даже такого мягкого  вида административного наказания, как предупреждение, не может признаваться согласованным с требованием  недопустимости умаления человеческого  достоинства или нанесения вреда  деловой репутации юридического лица (ч. 2 ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Ничем предупреждение и по своим последствиям не отличается от других видов административных наказаний, поскольку означает привлечение  субъекта к административной ответственности  со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями. С применением предупреждения наступает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Так называемое состояние административной «наказанности» длится в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения, т.е. со дня вручения под расписку физическому лицу или направления копии указанного постановления законному представителю физического лица или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено.

По своему содержанию предупреждение как административное наказание представляет собой карательную  санкцию исключительно морального характера, поскольку выражается, по сути, в официальном (от имени государства) и легальном причинении правонарушителю  морального вреда. Но, как подчеркивается в административно-правовой литературе, по сравнению с другими административными  наказаниями доза карательного воздействия  в таком предупреждении минимальна, и оно в большей мере носит  воспитательно-превентивный характер⁸.

Вместе  с тем предупреждение, результат  применения которого является все же определяющим для прав нарушителя, по всей видимости, может влечь серьезные  для него ограничения морального характера, поскольку карательная  составляющая данного административного  наказания усиливается прежде всего  такими факторами, как его применение в связи с административным правонарушением  и наступление ввиду такого применения состояния административной наказанности в течение определенного законом срока.

Как и  всякая мера властного воздействия, предупреждение имеет свой объект легального посягательства, и, как следует из вышеизложенного, в качестве такового выступают в основном такие личные неимущественные права и нематериальные блага, как достоинство личности и деловая репутация. Отсюда ярко выраженный психологический характер рассматриваемой меры административной ответственности обусловливается властно-обязывающим и коррелирующим воздействием на ослабленные общественные установки личности правонарушителя посредством государственного порицания⁹. Следовательно, уже сам факт официального применения предупреждения в объективном смысле должен стать веским психологическим грузом для делинквента, создать ему психологический дискомфорт посредством побуждения у него критического отношения к своему противоправному поведению.

Предупреждение  является самодостаточной мерой  административного наказания, поскольку  его применение означает итог административного  преследования и не требует какого-либо дополнительного административно-наказательного воздействия на лицо, признанное виновным в совершении конкретного административного правонарушения. В противном случае, а именно в ситуации применения к правонарушителю предупреждения вкупе с любым другим - более суровым - видом административного наказания, определение названной меры как воспитательно-превентивной оказывается лишенным всякого смысла и уже в силу этого не соответствует требованию соразмерности ограничения прав и свобод личности конституционно значимым интересам и целям. В итоге федеральный законодатель определяет предупреждение как основное административное наказание, которое применяется самостоятельно и лишь в прямо предусмотренных законом случаях.