Правовое регулирование лесопользования

 

В указанных  Основах получили некоторое развитие рыночные элементы регулирования лесных отношений. Так, было предусмотрено применение договора аренды как одного из титулов пользования лесом. Данным актом был отменен централизованный порядок распределения лесосечного фонда. В соответствии со ст. 28 Основ участки лесного фонда предоставлялись в пользование на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Наряду с действовавшим ранее разрешительным порядком лесопользования был введен специальный лицензионный порядок. Новеллой лесного законодательства также явились предусмотренные антимонопольные требования.

 

Таким образом, исторический опыт показывает, что  господствующей формой собственности  на леса в России исторически была государственная форма собственности, и именно она обеспечивала их эффективное  использование.

 

Необходимо  учитывать в настоящее время исторический опыт управления лесным хозяйством, существовавший до Революции. Отсутствие коренной переработки каждого нового издания Лесного устава не является его недостатком.

 

Напротив, длительное его действие, отсутствие серьезной  реорганизации управления государственными лесами в Российской империи вплоть до 1917 г. были основой устойчивого управления лесами и ведения лесного хозяйства, чего так не хватало в последующие периоды, включая современный. Лес характеризуется длительным сроком выращивания и поэтому требует устойчивого управления и ведения лесного хозяйства.

 

В дореволюционном  законодательстве, так же как и  в лесном законодательстве советского периода, леса подразделялись на категории  по целевому назначению, что позволяло  более эффективно организовать их использование и обеспечить мероприятия по их защите, охране и воспроизводству.

 

 

1.2 Источники  правового регулирования лесопользования

 

Правовой  основой использования лесов  является Конституция РФ[16], поскольку  она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Значение Конституции РФ заключается в том, что правовые нормы, содержащиеся в ней, являются основополагающими для всех иных источников правового регулирования лесных отношений.

 

В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации  как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). К конституционным положениям, в соответствии с которыми осуществляется нормативное правовое регулирование лесных отношений, относится также закрепленное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В соответствии с данным принципом действующий ЛК РФ осуществляет правовое регулирование предпринимательской деятельности по использованию лесов. Положения ст. 50 ЛК РФ о защите конкуренции в области использования лесов основаны на конституционном принципе поддержки конкуренции и недопущения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 8, ч. 2 ст. 34 Конституции РФ).

 

Конституция РФ признает многообразие форм собственности  и равную их защиту (ч. 2 ст. 8 Конституции  РФ) и устанавливает, что земля  и другие природные ресурсы могут  находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституционным нормам принадлежит центральное место при регулировании отношений собственности[17]. Важно отметить, что при этом Конституция РФ не обязывает, чтобы природные ресурсы, в частности леса, находились в разных формах собственности. На это указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»[18].

 

«Конституционное  понятие права собственности  определяет границы, основные способы, условия регулирования права собственности отраслевым законодательством»[19]. Конституция РФ, установив свободу владеть, пользоваться, распоряжаться природными ресурсами в ст. 36, в этой же статье установила и ограничение: это не должно наносить ущерб окружающей среде и нарушать прав и законных интересов других лиц[20].

 

В Конституции  РФ содержатся общие принципы разграничения  полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, а также разграничение государственной собственности.

 

К полномочиям  Российской Федерации относится правовое регулирование и управление федеральной государственной собственностью, установление основ федеральной политики и принятие федеральных программ в области государственного, экологического, национального развития Российской Федерации, а также установление системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 71 Конституции РФ).

 

Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции  РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной  политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, охрану всех форм собственности.

 

Положения ст. 78 Конституции РФ о возможности  взаимной передачи осуществления части  своих полномочий по соглашению федеральных  органов исполнительной власти и  органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[21], установившем общие правила по определению полномочий и их разграничению между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В области лесных отношений полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены соответственно ст. ст. 81 и 82 ЛК РФ.

 

Вопросы передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области  лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются ст. 83 ЛК РФ. В соответствии с ней Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:

 

- разработка  и утверждение лесных планов  субъектов Российской Федерации,  лесохозяйственных регламентов;

 

- предоставление  в пределах земель лесного  фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное  срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений;

 

- организация  использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных  пожаров), защиты (за исключением  лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением  лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;

 

- ведение  государственного лесного реестра  в отношении лесов, расположенных  в границах территории субъекта  Российской Федерации;

 

- осуществление  государственного лесного контроля и надзора и др.[22]

 

Основным  нормативным правовым актом, регулирующим право федеральной собственности  на леса, является ЛК РФ. Практика применения Лесного кодекса РФ 1997 г. выявила  некоторые его недостатки, связанные  с недооценкой того, что лесное хозяйство функционирует в условиях рыночной экономики.

 

В одобренной распоряжением Правительства РФ уже упоминавшейся Концепции  развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, в частности, отмечается, что Россия, имея самые большие в мире лесные ресурсы, в сфере лесной торговли значительно отстает от ведущих стран мира. В качестве целей развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесным фондом в указанной Концепции провозглашены создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом; повышение доходов от использования лесных ресурсов; своевременное и качественное воспроизводство лесов; сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия. Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи: подготовить акты, необходимые для реализации ЛК РФ, повысить эффективность использования лесов за счет вовлечения в эксплуатацию неосвоенных лесных массивов; необходимы также развитие долгосрочных арендных отношений, стимулирование привлечения инвестиций в освоение лесов и увеличение объемов использования малоценной древесины.

 

В данной Концепции  предусмотрена система различных мер по выполнению поставленных задач в области развития лесного хозяйства - совершенствование лесного законодательства. Назрела необходимость отражения в лесном законодательстве изменений, произошедших в социально-экономической сфере в стране, обеспечения согласованного государственного управления в области охраны и воспроизводства лесов, создания благоприятного климата для рационального использования лесных ресурсов. При подготовке нового ЛК РФ решались в основном вопросы, касающиеся форм собственности на земли лесного фонда, полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области управления лесным хозяйством, прав пользования участками лесного фонда, нормативного понятия леса, охраны и воспроизводства лесов[23]. Именно эти вопросы с учетом осмысления практики действия Лесного кодекса РФ 1997 г. были решены новым ЛК РФ, который, установив в качестве одного из принципов лесного законодательства обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ), вместе с тем учитывает экологическое значение лесов как особого природного объекта. С этой целью нормы рационального лесопользования распространены на все леса.

 

Устанавливая  правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[24] в п. 1 ст. 11 предусмотрел, что хозяйственная  и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться исходя из права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. В качестве объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в данном Законе названы леса и иная растительность. Лесное законодательство в соответствии с п. 5 ст. 2 упомянутого Федерального закона входит в состав природоохранительного законодательства.

 

В принятом 8 декабря 2006 г. и введенном в действие с 1 января 2007 г. ЛК РФ[25] в значительной мере учтены предусмотренные в Концепции развития лесного хозяйства положения, направленные на совершенствование лесного законодательства.

 

В ст. 2 ЛК РФ дается понятие лесного законодательства, в состав которого включаются помимо ЛК РФ и других федеральных законов принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование отношений в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами актами не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации оценивается учеными положительно ввиду неоднородности географических, климатических, экологических, ландшафтных, демографических, экономических и иных условий в различных субъектах Российской Федерации. Федеральное законодательство не может в полной мере учитывать специфику различных регионов и должно оставлять субъектам Федерации возможность для собственного нормотворчества[26].

 

Лесные отношения  также регулируются подзаконными нормативными актами, к которым относятся указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ издает постановления, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных ЛК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ. Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[27] и от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[28] установлена система федеральных органов исполнительной власти и разграничены полномочия между ними. К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию лесных отношений, управлению лесным хозяйством, контролю и надзору в сфере природопользования, относятся Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство лесного хозяйства.

 

В ЛК РФ предусмотрен ряд вопросов, правовое регулирование  которых отнесено к компетенции  Правительства РФ. С вступлением  в силу Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» компетенция Правительства РФ была сужена. Так, Правительство РФ устанавливает состав лесного плана субъекта Российской Федерации и порядок подготовки такого плана (ч. 5 ст. 86 ЛК РФ), порядок ведения государственного лесного реестра (ч. 7 ст. 91 ЛК РФ), порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора (ч. 6 ст. 96 ЛК РФ); таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством РФ (ч. 2 ст. 100 ЛК РФ) и др.

 

Лесной кодекс РФ предусматривает значительное количество нормативных правовых актов в сфере лесного хозяйства, которые должен разработать и принять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти[29].

 

Министерство  сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях[30].