Правовое регулирование лесопользования

 

Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий и осуществляет государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий[31].

 

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному  надзору (Россельхознадзор) является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), государственный пожарный надзор в лесах, а также вправе приостанавливать использование лесов в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами[32]. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения[33].

 

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений[34].

 

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  в пределах своих полномочий также могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения. Кроме того, в связи с введением права муниципальной собственности на лесные участки ч. 6 ст. 2 ЛК РФ предусмотрено, что на основании и во исполнение норм ЛК РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

 

Как предусмотрено ст. 3 ЛК РФ, лесное законодательство регулирует лесные отношения. При этом законодатель прямо не определяет, какие отношения относятся к лесным. В отличие от действующего ЛК РФ в Лесном кодексе РФ 1997 г. содержалось определение лесных отношений, к которым относились отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов - как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (абз. 1 ст. 5 ЛК РФ). Однако в соответствии с целями развития лесного хозяйства, определенными в уже упоминавшейся Концепции развития лесного хозяйства на 2003 - 2010 годы и сформулированными в ст. 1 ЛК РФ на их основе основными принципами лесного законодательства и, в частности, необходимостью обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, в ЛК РФ значительное внимание уделено имущественным отношениям, возникающим при использовании лесных участков. Действующий ЛК РФ определяет, какие виды деятельности по использованию лесных участков и лесных насаждений относятся к предпринимательским отношениям (этот вопрос освещен в § 2 гл. 2 настоящей работы).

 

Часть 2 ст. 3 ЛК РФ устанавливает, что имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами. На первый взгляд законодатель отделяет лесные отношения от имущественных отношений. Однако ч. 2 ст. 3 ЛК РФ предусматривает приоритет в регулировании имущественных отношений в области лесопользования за ЛК РФ и другими федеральными законами. Следовательно, действующий ЛК РФ регулирует два вида отношений: лесные имущественные и лесные неимущественные отношения. Ответ на вопрос, какие из лесных отношений относятся к имущественным, содержит ч. 2 ст. 3 ЛК РФ: это, как указывалось, отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, которые регулируются гражданским законодательством и ЗК РФ. При этом следует указать на значительную роль земельного законодательства в регулировании правового положения лесов. Определение целевого назначения земель, отличных от земель лесного фонда, - прерогатива земельного законодательства. В соответствии с ч. 2 ст. 6 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. В качестве одного из основных принципов земельного законодательства п. 6 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ провозглашает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; согласно этому положению изменение целевого назначения земель, занятых защитными лесами, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

 

Кроме того, земельное  законодательство определяет формы  собственности на леса, не произрастающие на землях лесного фонда.

 

Земельное законодательство совместно с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ, регулирует основания и порядок возникновения права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, права ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), права аренды лесных участков, а также права безвозмездного срочного пользования лесными участками (ст. 9 ЛК РФ)[35].

 

Гражданское законодательство устанавливает основания  и порядок приобретения гражданами и юридическими лицами права собственности  на древесину и иные добытые лесные ресурсы (ч. 1 ст. 20 ЛК РФ). При этом важно отметить, что законодатель оставляет приоритет в регулировании имущественных отношений за ЛК РФ, что представляется обоснованным. Лишь лесное законодательство способно учесть значительные особенности установления правового режима лесов. Так, ч. 2 ст. 75 ЛК РФ предусмотрено, что купля-продажа лесных насаждений осуществляется в соответствии с ЛК РФ. К договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах купли-продажи, предусмотренные Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ), если иное не установлено ЛК РФ. Учитывая особенности предмета договора купли-продажи лесных насаждений по сравнению с объектами гражданских правоотношений, ЛК РФ предусматривает разработку и утверждение Правительством РФ формы примерного договора купли-продажи лесных насаждений (ч. 5 ст. 77 Кодекса). Приоритет ЛК РФ по отношению к ГК РФ установлен и в регулировании договорных отношений по аренде лесного участка (ч. 3 ст. 71 ЛК РФ).

 

Рассматривая  соотношение и взаимосвязь лесного, земельного и гражданского законодательства, следует отметить, что этой проблеме в специальной литературе уделяется значительное внимание. Так, профессор И.А. Иконицкая, определяя области регулирования земельного и гражданского законодательства и проведя анализ ст. ст. 129, 209 ГК РФ, гл. 17 ГК РФ, делает вывод, что нормы гражданского законодательства применительно к регулированию земельных отношений носят общий характер, а в земельном законодательстве должна найти свое отражение специфика правового регулирования земельных отношений[36]. Рассматривая указанный вопрос, профессор А.К. Голиченков обратил внимание на то, что оценка некоторыми авторами норм ЗК РФ как некое «вторжение» в гражданско-правовую материю неверна[37]. При этом он заметил, что еще несколько десятилетий назад И.И. Евтихеев отмечал наличие в земельном праве наряду с элементами цивилистического, частноправового характера ряда норм публично-правового происхождения. Эти «два элемента настолько тесно переплетаются, что их распластание невозможно совершить без ущерба для цельности и ясности права, регулирующего отношение субъектов к земле. Для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъекты правоотношений, а... объект - земля...»[38].

 

Действительно, для сферы гражданского права основным является частный интерес. Вот почему в качестве основных начал гражданского законодательства, т.е. его принципов, ст. 1 ГК РФ провозглашает признание равенства участников гражданских отношений, неприкосновенность собственности, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела кого-либо и др. В земельном же праве определяющим является публичный интерес, в связи с чем ст. 1 ЗК РФ провозглашает принципиально иные, не совпадающие с нормами гражданского законодательства, принципы земельного законодательства. Статья 1 ЗК РФ специально предусматривает, что действие норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства разграничивается.

 

Еще более  сложной проблемой является проблема соотношения лесного, земельного и гражданского законодательства при регулировании лесных отношений с учетом того обстоятельства, что в лесных отношениях, как и в земельных, присутствует и даже преобладает публичный интерес. Основываясь на анализе норм ЛК РФ, следует сделать вывод о том, что правовое регулирование лесных отношений является многоступенчатым: сначала применяются нормы ЛК РФ, затем, с учетом неразрывной связи леса с земельным участком, на котором он произрастает, применяются нормы ЗК РФ, и только потом - нормы ГК РФ.

 

К лесным неимущественным отношениям относятся отношения по:

 

- охране и  защите лесов (гл. 3 ЛК РФ);

 

- воспроизводству  и разведению лесов (гл. 4 ЛК  РФ);

 

- лесоустройству (гл. 5 ЛК РФ);

 

- управлению  в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (гл. 10 ЛК РФ) и др.

 

Данные отношения  в качестве лесных отношений были определены в Лесном кодексе РФ 1997 г.

 

Следует сказать, что ученые советского периода считали, что природоресурсные отношения (в  том числе лесные) не являются имущественными. Такого мнения придерживались Г.А. Аксененок, В.П. Петров[39]. Особенно против признания природоресурсных отношений имущественными активно возражал профессор О.С. Колбасов[40].

 

Они выдвигали  ряд аргументов в пользу своей  позиции: «1) земля, недра, леса и воды не являются товаром, следовательно, не являются имуществом; 2) земля, недра, леса и воды относятся к естественным богатствам, которые по общему правилу не являются продуктами человеческого труда, а даются человеку непосредственно природой, в связи с этим они не имеют стоимости, а потому и денежной оценки, эти природные ресурсы не участвуют в обороте; 3) правовое положение земли, недр, лесов и вод существенно отличается от других объектов, также являющихся собственностью Советского государства. Они предоставляются в пользование социалистическим организациям и не включаются в состав их имущества (в состав основных и оборотных средств), а указываются в «забалансовых статьях» в натуральном выражении (гектарах, тоннах и пр.), а не в рублях; 4) ответственность за незаконное владение и присвоение различных видов государственного имущества, а ответственность за незаконный захват земли, самовольную рубку леса и самовольную разработку полезных ископаемых - по специальным законам»[41].

 

В то время  данная точка зрения была обоснованна. Следует отметить, что в связи с переходом к рыночной экономике и введением различных форм собственности на леса сфера лесных отношений перестала быть однородной, и наряду с неимущественными отношениями в области лесного хозяйства стали повсеместно складываться имущественные эквивалентно-возмездные товарные отношения.

 

Вовлечение  в рыночный оборот лесных ресурсов обусловило необходимость распространения  на лесные имущественные отношения  законодательства о предпринимательской  деятельности. Так, ст. 22 ЛК РФ предусмотрено, что инвестиционная деятельность в области освоения лесов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капиталовложений»[42] в форме капитальных вложений. Оценка лесных участков и имущественных прав, возникающих при использовании, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[43] (ст. 95 ЛК РФ). Государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования лесов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (п. 4 ст. 50 ЛК РФ) и др.

 

Однако при  регулировании сферы лесных отношений необходимо учитывать особое значение лесов, выполняющих, помимо экономической функции как природного ресурса, включаемого в гражданско-правовой оборот, экологическую и социальную функции. При формулировании основных принципов лесного законодательства в ст. 1 ЛК РФ законодатель определил в качестве преобладающих функций леса экологическую и социальную. Так, в соответствии с этой статьей лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на принципах:

 

- устойчивого  управления лесами, сохранения биологического  разнообразия лесов, повышения  их потенциала;

 

- сохранения  средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных  и иных полезных функций лесов  в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

 

- использования  лесов с учетом их глобального  экологического значения, а также  с учетом длительности их выращивания  и иных природных свойств лесов  и др.

 

С учетом этого  подавляющее большинство принципов (10 из 11) посвящено экологической функции леса. Лесные отношения складываются по поводу использования и охраны лесов, поэтому специфика лесных отношений зависит от леса как объекта охраны и использования. Леса не являются простым имуществом ввиду следующих природных свойств:

 

- длительный  срок достижения спелости древесины,  составляющий нередко 100 - 120 лет;

 

- важные средообразующие,  водоохранные, защитные и иные  экологические функции лесов,  способность к возобновлению  как естественным, так и искусственным путем;

 

- возможность  одновременного осуществления нескольких  видов использования лесов (например, заготовки древесины и недревесных  лесных ресурсов).

 

Кроме того, лес  представляет собой экосистему, является средой обитания птиц и зверей. Это - дополнительный аргумент, чтобы лесные отношения признать в первую очередь имеющими неимущественный характер.

 

Таким образом, ввиду усиления рыночного начала в регулировании лесных отношений, необходимости более широкого вовлечения лесных ресурсов в рыночной оборот усилено гражданско-правовое начало (метод) в регулировании лесных отношений. Лесные правовые отношения могут быть имущественными и неимущественными.

 

Заканчивая  первую главу выпускной квалификационной работы, можно сделать вывод о  том, что поскольку Россия является самой многолесной страной в мире и на ее территории находится около пятой части лесов на всей Земле, новый ЛК непосредственно влияет на все леса и земли лесного фонда, которые, по официальным данным, занимают 69% территории России, а также на любые недвижимые объекты и виды деятельности в лесах. Известно, что леса России являются «легкими Земли», вырабатывающими кислород и имеющими антисмоговый эффект; ценнейшим природным ресурсом, кормящим значительную часть населения и обеспечивающим платежи в бюджеты; что без лесов высыхают водные объекты; что земля и иная недвижимость в лесу и около леса, особенно в городах, оценивается, как правило, значительно выше, чем в отдалении от него, поскольку лес - это также хороший шумопоглотитель: в среднем 100-метровая полоса леса снижает шум на 20 децибел.