Система государственного управления Казахстана: состояние и задачи ее модернизации

В январе 1992 года проводится разделение функций законодательных и исполнительных органов, которое осуществлялось посредством  введения института глав администраций, назначение и снятие которых производилось руководителем вышестоящего уровня. Внесенные изменения были направлены на усиление вертикальных управленческих отношений.

Было образовано несколько  новых министерств, а также проведено  укрупнение и преобразование прежних. Внесены изменения в деятельность органов при Президенте Республики Казахстан. Важным моментом в реформировании управления народным хозяйством республики явился выход в свет «Стратегии становления и развития Казахстана как суверенного государства», определивший концептуальную модель развития и основные направления внешней и внутренней политики. Проводилась работа по разработке принципиально новой системы планирования, основанной на индикативном подходе.

В 1993 году разрабатывается  и утверждается программа неотложных антикризисных мер и углубления социально-экономических реформ. Для ее реализации создается Национальный совет экономических преобразований под председательством Премьер-Министра. В области хозяйственного управления было решено перейти на новые организационно-экономические структуры - государственные национальные холдинговые компании. Создание этих компаний осуществлялось без соответствующей нормативной базы, технико- экономического обоснования и учета специфики отраслей, что позже сказалось на результатах их деятельности.

В 1994 году произошли изменения  в структуре финансовых органов. Было создано Главное управление казначейства при Министерстве финансов. Казначейство несет ответственность  за управление республиканским бюджетом, бухгалтерский учет и обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга и регулирование республиканских и внебюджетных фондов.

В октябре 1995 года для приведения в соответствие с Конституцией Республики Казахстан системы центральных  исполнительных органов республики была осуществлена очередная реорганизация органов государственной исполнительной власти, в результате которой комитеты, управления при Кабинете Министров были лишены этого статуса и переведены в разряд обычных ведомств Республики Казахстан или переданы другим органам. Было упразднено четыре комитета с передачей функций соответствующим министерствам и ведомствам.

Проводимые до рассматриваемого периода  каждые год-полтора различного рода «большие» и «малые» организационные  перестройки охватывали практически все уровни государственного и хозяйственного управления. Основная их цель заключалась в обеспечении ускоренного внедрения рыночных форм и методов управления. Однако вопросы проведения институциональных преобразований решались без соответствующей подготовки. О неэффективности проводимых мероприятий свидетельствует и тот факт, что, несмотря на неоднократное проведение крупномасштабных организационных перестроек, не удалось искоренить основной недостаток прежней административно-командной системы управления. Управленческая надстройка по-прежнему занимала главенствующее положение по отношению к субъектам хозяйствования и не несла ответственности за негативные последствия принимаемых решений, что противоречит принципам рыночной экономики. Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что до 1996 года имела место недооценка значения организационных факторов в процессе перехода к рыночной экономике.

Нарушение основополагающих принципов  организации государственного управления и фактически отсутствие целенаправленной последовательной политики в области проведения крупномасштабных преобразований привели к заметному снижению управляемости экономикой в целом. В связи с этим с 1996 года началась кропотливая и длительная работа по анализу действующей системы государственного управления и выработка мер по ее совершенствованию.

Проведенное детальное обследование структуры и функций органов  государственной исполнительной власти и тщательный анализ полученных в  результате материалов позволили установить ключевые проблемы в области организации  государственного управления и определить пути их решения. Для устранения недостатков действующей в рассматриваемый период системы государственного управления необходимо было проведение следующих мероприятий:

• упрощение и рационализация структуры органов государственной исполнительной власти посредством устранения дублирования выполняемых ими функций;
• сосредоточение выполнения однородных функций в рамках одних органов;
• перераспределений функций по уровням и звеньям, органам управления для достижения максимального делегирования полномочий и ответственности на нижестоящие уровни;
• налаживание четкого взаимодействия центральных органов между собой и с администрациями акимов областей;
• усиление роли министерств в процессе разработки и реализации важнейших политических решений, для чего необходимо осуществить перераспределение функций между Аппаратом Правительства и министерствами в пользу последних. Другая важнейшая проблема заключалась в формировании высокопрофессиональной и высокооплачиваемой государственной службы на постоянной основе, не зависящей от смены политического руководства Правительства.

Главной проблемой, которую удалось  решить в ходе проводимых преобразований, явилось то, что министерства стали  не на словах, а на деле основными  органами, ответственными за разработку и реализацию политики в соответствующих секторах общественного производства. Аппарат Правительства выполнял не свойственные ему политические функции, зачастую вмешиваясь в предметную область министерств и государственных комитетов, которые в новой организационной структуре управления становились единственными центральными исполнительными органами, ответственными за разработку и реализацию политики в соответствующих секторах экономики и располагающими для этого соответствующими полномочиями.

Критический анализ динамики проводимых в республике организационных преобразований выявил некоторые сложившиеся тенденции. Основные из них:

• увеличение количества и частоты проводимых организационных преобразований;
• постепенная передача полномочий и всей полноты ответственности за проведение экономической реформы на более низкие уровни;
• прогрессивное увеличение издаваемых законов, указов, постановлений, а также различного рода концепций, программ, которые недостаточно связаны между собой и не всегда должным образом выполнялись;
• ослабление в начале 90-х годов функции государственного контроля с резким последующим ее усилением.

В рассматриваемый период наличие  цикличности в проведении организационных  преобразований с установившимся периодом времени является главным признаком  кризиса системы управления. Управленческий аппарат работал сам на себя. Подготавливаются законодательные и нормативные акты одними органами, через незначительный промежуток времени пересматриваются другими, возникшими в результате реорганизации системы или смены должностных лиц. При этом не учитывается тот факт, что в нестабильной экономической и политической обстановке никакой закон или постановление не могут предусмотреть разнообразные варианты развития событий и сопутствующих им факторов.

Частые реорганизации и связанные с этим перестановки кадров привели к тому, что одни органы управления или должностные лица, занимаются разработкой и принятием решений, другие - их реализацией, третьи - оценкой последствий. В результате этого на очередной волне реорганизаций оставшимся чиновникам удается скрыть недочеты в работе, а новым - найти недостатки в прежних законодательных и программных документах и приступить к разработке новых. Таким образом, нарушаются принципы ответственности и обратной связи.

Серьезные просчеты были допущены в подготовке управленческих кадров и системе стимулирования их деятельности. Отсутствие перспективы, уверенности в завтрашнем дне, обусловленные неотработанностью системы подбора и расстановки кадров, а также сравнительно невысокая оплата труда привели к оттоку значительной части квалифицированных управленческих кадров в негосударственную сферу производства и обращения.

Следующим элементом системы, имеющим  исключительно важное значение при  реорганизации структуры органов  управления, является используемая информация. При этом, чем полнее и объективней она отражает процессы и явления, происходящие в экономике, тем обоснованней устанавливаются цели и определяются меры для их реализации. Несмотря на возрастающие объемы обрабатываемой экономической информации, постоянно ощущалась ее нехватка практически на всех уровнях управления. Это обусловлено тем, что перестройка организационной структуры осуществлялась в отрыве от перестройки информационного обеспечения процесса подготовки и реализации управленческих воздействий.

Серьезной критики заслуживал применяемый  до 1996 года подход к процессу проведения организационных преобразований. В  его основе лежал принцип «сначала все разрушить», как это получилось, например, с отлаженной системой контроля, а затем на обломках старого создавать что-то новое. Как свидетельствует опыт развитых стран, эволюционный принцип преобразования структур всегда обходится дешевле, чем взрывной революционный. Далее, перестройка организационных структур управления осуществлялась не путем налаживания организационных и информационных связей в системе, а посредством придания отдельным экономическим органам управления более высокого статуса по сравнению с другими. Принятые Президентом и Правительством Республики Казахстан в течение 1996-1997 годов нормативно- законодательные акты направлены, на устранение указанных выше недостатков [12, с. 110-117].

В октябре 1997 года в Послании Президента Республики Казахстан народу страны «Процветание, безопасность и улучшение  благосостояния всех казахстанцев» была представлена Стратегия развития Республики Казахстан до 2030 года. Она обозначила долгосрочный путь развития суверенной республики, направленный на трансформацию страны в одно из самых безопасных, стабильных, экологически устойчивых государств мира с динамично развивающейся экономикой.

В Стратегии «Казахстан-2030» [1] определены семь долгосрочных приоритетов: национальная безопасность; внутриполитическая стабильность и консолидация общества; экономический  рост, базирующийся на открытой рыночной экономике с высоким уровнем иностранных инвестиций и внутренних сбережений; здоровье, образование и благополучие граждан Казахстана; энергетические ресурсы; инфраструктура, в особенности транспорт и связь; профессиональное государство. Эти приоритеты стали основой для разработки конкретных планов действий по дальнейшему развитию страны.

В создании профессионального государства  определены семь основных принципов  создания эффективной системы государственного управления:

- создание компактного и профессионального Правительства;

• необходимость работы государственных органов власти по программам действий на основе стратегий;
• создание четко налаженной системы межведомственной координации;
• повышение полномочий и ответственности министров, их подотчетность и стратегический контроль за их деятельностью;
• децентрализация внутри министерств, от центра к регионам, от государства в частный сектор;
• создание эффективной системы противодействия коррупции;
• улучшение системы найма. Подготовки и продвижения кадров.

В этом программном документе была поставлена стратегическая задача «создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики; сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интересов» [1].

В этом же Послании Президент Республики Казахстан, говоря о государственности, строительстве нового Казахстана отмечает, что «не было опыта и знаний, не позволяла обстановка, сильная  неустойчивость и нестабильность. Да и сама задача была иной. Весь смысл  предыдущего периода заключался в том, чтобы выжить как самостоятельное государство в штормовых условиях начавшегося бурного переходного периода. Многие предрекали, что мы потерпим неудачу и не сможем осилить беспрецедентных задач строительства государства, общественного и экономического переустройства. Но сегодня уже ясно, что первое испытание мы выдержали с честью - мы выстояли. Несмотря на все трудности, мы вышли из глубин хаоса и беспорядка. Сейчас мы переходим в стадию стабилизации. И успех в решении наших самых насущных и важных задач позволяет нам пристально осмотреться, оценить пройденный путь и более смело глядеть в будущее, думать о предстоящем развитии, строить свои планы. Дополнительные силы и уверенность нам придают накопленные в тяжелейших условиях опыт построения государственности, проведения политических и экономических реформ, знания о мире и его развитии, терпимость и понимание казахстанцев. Нельзя переносить решение этой задачи и на завтра, поскольку мы не можем позволить себе ждать, пока полностью завершим свои реформы» [1].

Многие ошибочно предпринятые шаги в системе государственного управления экономикой начального периода, народного  хозяйства можно оправдать неопытностью, в некоторой степени растерянностью руководства страны. Это был поиск оптимального варианта построения рыночной экономики, начавшейся в составе еще СССР, и умения управлять ею. Более того, положение усугублялось тем, что само общество не было готово воспринимать принципы рыночной экономики, которое в большинстве своем, за годы плановой экономики и с трудом удерживаемой государством стабильности, приобщилось к иждивенчеству, безынициативности, инертности. Эти годы потребовались для того чтобы общество приняло, научилось творчески подходить к собственной жизни, ощутило себя строителями нового государства.

Президент в Послании акцентирует  внимание на стратегическом подходе  в реализации поставленных целей: «хорошо  разработанный стратегический план фокусирует, дисциплинирует и способствует. Он фокусирует внимание государства  на очень коротком перечне приоритетов, он дисциплинирует и настраивает правительство на ежедневное решение этих задач и стратегий. Наконец, он способствует принятию ежедневных и ежегодных решений, которые приведут к реализации наших целей. Но этого мало. Не менее важно провести эти установки в жизнь, реализовать намеченные планы. Поэтому крайне необходимо создать систему, при которой каждое министерство и ведомство организует свою работу таким образом, чтобы каждый день, месяц и год мы шаг за шагом продвигались к поставленным целям. Необходимо, чтобы государственные работники ежедневно видели перед собой стратегические цели и приоритеты и реализовывали их, не отвлекаясь на решение второстепенных и каждодневных задач. Принимаемые законы и решения должны быть в русле нашей стратегии, работа - сконцентрированной и скоординированной. Начиная со следующего года, наши ежегодные планы должны соответствовать долгосрочным приоритетам. Более того, система мониторинга должна давать ответ на вопрос - насколько мы продвинулись в достижении поставленных целей. Поэтому нам необходима система стратегического планирования и стратегического контроля, подотчетности и ответственности. Главное условие нашего устойчивого движения вперед - это сплоченность нашего общества в достижении поставленных целей, консолидация всех слоев и групп населения вокруг стратегии, направленной на решение общих задач. Это станет реальным, если в ней мы будем способны правильно учитывать потребности общества и различных групп населения, верно определять приоритеты и обеспечивать их реализацию. Это надо делать в сотрудничестве государства с отдельными группами населения и частным сектором» [1].