Понятие и основные элементы политической системы Российской Федерации

В течение ряда лет  мониторинг законодательства и правоприменительной  практики осуществлял Совет Федерации (при палате регионов был создан Центр мониторинга права⁵⁷), издавая ежегодные аналитические доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации, осуществляя очень важную функцию, которая, строго говоря, выходит за рамки его конституционных задач и функций.

Ежегодные доклады Совета Федерации стимулировали работу органов государственной власти субъектов РФ по подготовке докладов о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации. Вся эта деятельность внесла свой вклад в разработку теоретических и методологических основ мониторинга законодательства и правоприменительной деятельности.

Вместе с тем центр  мониторинга законодательства и правоприменительной практики должен иметь иной статус - его учредителями должны выступить Президент РФ, Федеральное Собрание и Правительство РФ. К его функциям следует отнести разработку рекомендаций по правовому обеспечению конституционных основ Российской Федерации. Важным шагом в решении этой проблемы является Указ Президента Российской Федерации от о мониторинге правоприменения в Российской Федерации.⁵⁸

Конечно, разработка рекомендаций по правовому обеспечению конституционных  основ Российской Федерации должна осуществляться с учетом анализа материалов, содержащихся в ежегодных докладах Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению, ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, которые представляются в палаты Федерального Собрания.

Важную роль в работе по разработке рекомендаций по правовому  обеспечению конституционных основ  Российской Федерации могли бы играть послания Конституционного Суда РФ, о которых идет речь в ст. 100 Конституции РФ: палаты Федерального Собрания могут собираться совместно, в частности и для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ. Вопрос о том, является ли обращение с такими посланиями обязанностью Конституционного Суда РФ, трактуется по-разному в литературе.⁵⁹

Необходимость урегулирования вопроса о посланиях Конституционного Суда РФ давно назрела: следовало  бы внести соответствующие поправки, касающиеся посланий, их периодичности, в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации.⁶⁰ В настоящее время послания упоминаются в ст. 21 данного Закона. Регламент Конституционного Суда РФ (в ред. от 24 января 2011 г.) также очень скупо говорит о подготовке посланий Конституционного Суда РФ. Федеральный закон об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации⁶¹ устанавливает, что Конституционный Суд Российской Федерации наряду с иной информацией, указанной в Законе, размещает на своем официальном сайте послание Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о состоянии конституционной законности в Российской Федерации. Наверное, было бы целесообразно установить, что Конституционный Суд РФ не реже одного раза в пять лет обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации.

Конституционный строй  государства нуждается в постоянной модернизации. Для того чтобы идти по пути дальнейшего совершенствования  конституционного строя, нет необходимости инициировать процесс изменения, переработки и демонтажа самой Конституции. Представляется, что посредством принятия востребованных жизнью федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также с помощью деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, надлежащего соблюдения принципов и положений Конституции всеми субъектами права задачи реформирования и совершенствования российского конституционализма могут успешно решаться. В данном случае Конституция - ориентир дальнейшего развития демократического федеративного правового государства - выступает критерием отбора средств и методов, пригодных для поддержания и продолжения такого развития; она является правовой опорой для критики и преодоления всего, что препятствует данному развитию. Конституция служит индикатором степени соответствия реального состояния государства той его нормативной модели, которая закреплена в Основном Законе страны.

3.3. Конституционно-правовое регулирование 
партийной системы России

Функционирующая в свободной среде партийная система является важным индикатором степени развития демократии в том или ином государстве и обществе. Разумеется, свободная среда предполагает обычные, принятые в цивилизованных государствах ограничения и запреты. Речь в данном случае идет о возможности граждан свободно выражать свои мнения, объединяться для достижения своих политических целей, в том числе участвовать в осуществлении государственной власти. Именно этот сегмент политических свобод в России всегда был одним из самых уязвимых с точки зрения возможности реализации права на объединение в политические партии. Да и сами партии как институт для нашего государства - относительно новый феномен. Немногим более ста лет прошло с тех пор, когда стало возможно в принципе создавать такого рода объединения. В целом же история российского (включая советские годы) партстроительства не изобилует сколько-нибудь продолжительными периодами, в течение которых политические партии могли свободно создаваться и развиваться. Это в итоге привело к тому, что не сложилась устойчивая партийная система, состоящая из партий, имеющих длительную историю, привлекательную программу и, соответственно, свой электорат, т.е. ту социальную базу, которая, собственно, и выступает фундаментом для существования той или иной политической силы, оформленной в политическую организацию.⁶²

Возникновение первых политических партий в России относят к середине XIX - началу XX в., однако первым правовым закреплением возможности их создания был Манифест от 17 октября 1905 г., который дал импульс процессу развития партий, профсоюзов и иных организаций. Более полную правовую регламентацию партии получили 4 марта 1906 г., когда были приняты Временные правила об обществах и союзах, действовавшие до 1917 г.⁶³ В соответствии с ними общества и союзы могли образовываться без «испрошения на то разрешения правительственной власти», но Министр внутренних дел был вправе «закрывать общества и союзы, если их деятельность признавалась им угрожающей общественному спокойствию и безопасности».⁶⁴ На политической арене того периода существовали такие партии, как аграрная трудовая, конституционно-демократическая, социалистов-революционеров, социал-демократов, октябристов (Союз 17 октября), автономистов и др. Как видно, на начальном этапе становления партийной системы был представлен довольно пестрый спектр политических пристрастий российского общества. Партии участвовали в политической борьбе, некоторые смогли сформировать свои фракции в Госдуме. Однако дальнейшие исторические потрясения не дали России шанса получить стабильную и работоспособную многопартийную систему.

Достаточно краткий  период функционирования Временного правительства  в 1917 г. тоже не обошелся без правового  опосредования данной сферы отношений. Постановлениями от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» и от 21 апреля 1917 г. «О регистрации товариществ, обществ и союзов» всем без исключения российским гражданам предоставлялось право без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам, вводился судебный порядок регистрации и ликвидации. При окружных судах создавались регистрационные отделы, призванные вести реестры зарегистрированных организаций, не имеющих цели получения прибыли.

После Октябрьской революции  начался процесс выдавливания партий с политической арены (разгон Учредительного собрания, рост числа большевиков в составе ВЦИК) и постепенного дрейфа в сторону однопартийной системы. Многопартийность просуществовала лишь до 1922 г., когда завершился судебный процесс над 34 членами ЦК и активистами партии правых эсеров, что фактически означало прекращение ее деятельности. Левые эсеры и эсеры-максималисты в сентябре 1922 г. предприняли попытку объединиться, но без особых надежд на политическое будущее.

В дальнейшем, на протяжении почти 70 лет, партийная система, по сути, состояла из одной партии - КПСС. Режим не допускал существования политической оппозиции.

Конец 80-х - начало 90-х  гг. XX в. ознаменовались крупными потрясениями, которые не могли не затронуть  рассматриваемую сферу отношений. Одним из требований того времени стало обеспечение политического плюрализма, что предполагало возрождение многопартийности. Интересным историческим фактом считаем квотированное представительство на Съезде народных депутатов СССР крупных общественных организаций. На Съезде присутствовали 2250 депутатов, треть из них должны были составлять представители общественных организаций. Однако дальнейшие события показали, что введение этой квазимногопартийности не позволило центральной власти избежать более кардинальных шагов. В связи с возрастающими требованиями 14 марта 1990 г. в союзную Конституцию были внесены изменения, легализующие многопартийность. 16 июня 1990 г. подобные изменения появились и в российской Конституции. Формулировка ст. 6 последней более корректна, поскольку, в отличие от союзной, в ней не упоминалась ни одна конкретная партия, тогда как в Основном Законе СССР сохранилось указание на КПСС. С 1990 г. началось создание политических партий: возникли демократическая, республиканская, либерально-демократическая партии и др.⁶⁵ Единственным законодательным актом союзного уровня, закрепившим возможность создания и функционирования политических партий, стал Закон СССР об общественных объединениях.⁶⁶

Конституция РФ 1993 г. не оперирует термином «политическая партия». В ст. 13 признаются идеологическое и политическое многообразие, многопартийность; запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной, а также на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Кроме того, гарантируется принцип равенства общественных объединений перед законом. В ст. 30 Конституции закреплены право каждого на объединение, гарантия свободы деятельности общественных объединений, а также запрет на принуждение к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

19 мая 1995 г. принят федеральный Закон об общественных объединениях, в который 19 июля 1998 г. внесены изменения (в частности, введен термин «политическое общественное объединение», который был изъят уже в 2002 г.).⁶⁷ Именно этим Законом регламентировалась деятельность всех общественных объединений, включая политические партии, до принятия отдельных законов. 90-е гг. прошлого столетия отмечены бурным партстроительством.

11 июля 2001 г. принят федеральный Закон о политических партиях,⁶⁸ а 12 мая 2009 г. - федеральный Закон о гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами.⁶⁹ Как известно, нормативное регулирование данной сферы не было устойчивым, избирательное законодательство подвергалось и до сих пор подвергается перманентным изменениям, что непосредственно сказывается как на реализации гражданами конституционного права на объединение, так и на возможности институционализации политической оппозиции без допущения ее маргинализации, чреватой мощными социальными возмущениями, подобными тем, что имели место между парламентскими и президентскими выборами 2011 и 2012 гг.

В апреле 2012 г., после проведения парламентских и президентских  выборов, в спешном порядке принимаются  инициированные главой государства поправки в федеральный Закон «О политических партиях».⁷⁰

Важнейшее изменение  касается численности партий. Так, согласно Закону «в политической партии должно состоять не менее пятисот членов политической партии с учетом требований, которые предусмотрены пунктом 6 настоящего Федерального закона. Уставом политической партии могут быть установлены требования к минимальной численности членов политической партии в ее региональных отделениях». Данная новелла вызвала много вопросов и у политических сил, и у научной общественности. Требования к численности политических партий всегда были объектом пристального внимания власти и выступали, по сути, одним из инструментов, посредством которых регулировалось количество партий в тот или иной период.

Динамика изменений  этого требования в последние  двадцать с лишним лет позволяет  сделать вывод об отсутствии какой-либо устойчивости в данной сфере. Так, для  создания партии по Закону СССР об общественных объединениях⁷¹ требовалось не менее 5 тыс. человек. В первой редакции Федерального Закона о политических партиях - 10 тыс. человек. Поправки в этот Закон, внесенные 20 декабря 2004 г., закрепили правило о 50 тыс. человек и необходимости наличия не менее чем в половине субъектов региональных отделений не менее 500 членов партии в каждом, а в остальных субъектах - не менее 250 членов партии в каждом. 28 апреля 2009 г. вновь внесены изменения: установлены периоды, в течение которых требования к общей численности партий и численности региональных отделений постепенно снижались. Например, с 1 января 2012 г. нужны 40 тыс. членов для всей партии и 400 членов партии не менее чем в половине региональных отделений, а в остальных - не менее 150 членов.

Резкое снижение требования к численности политических партий вызывает довольно много вопросов. Разумеется, в условиях неокрепшей партийной системы наличие жестких требований, включая большую численность, являлось в определенной степени препятствием к созданию новых партий.

Появление большого числа  мелких политических партий размоет политический ландшафт и в значительной мере дезориентирует избирателя.

В связи с обвальным  уменьшением численности, необходимой  для создания федеральной политической партии, еще более выпуклой становится проблема запрета региональных политических партий. Эти нормы Закона о политических партиях, по сути, создали предпосылки к тому, что в политической системе осталось всего семь партий, которые, собственно, и могут каким-то образом влиять на осуществление власти. Поскольку субъектам РФ вообще нельзя иметь каких-либо региональных политических образований, постольку право регионов на специфику и возможность отстаивания такой специфики в региональном парламенте отрицаются в принципе.

Формой государственного устройства, которая предполагает возможность и даже необходимость функционирования политических партий в рамках отдельных субъектов, поскольку они могут выражать насущные потребности тех или иных регионов, выступает федерация. Разумеется, региональные отделения федеральных политических партий также должны работать в субъектах РФ и конкурировать со всеми политическими силами (в том числе с региональным политическим компонентом) в честной и основанной на строгом соблюдении закона борьбе.

Ранее региональные отделения партий должны были действовать «более чем в половине субъектов Российской Федерации»; в силу поправок 2012 г. закреплена формулировка «не менее чем в половине субъектов Российской Федерации». Данная новелла не дает существенного послабления создающимся партиям. В настоящее время, например, в РФ 83 субъекта, значит, «более половины» из них - это 42, но и «не менее половины» также составляет 42. Так что, возможно, в будущем, когда число субъектов будет сокращаться, это будет иметь какое-то значение, однако, как представляется, абсолютно несущественное.