Совершенствование межбюджетных отношении в Республике Казахстан

На сельском, поселковом, городском (районного значения) уровне власти отсутствуют полноценные  институты и механизмы государственного управления. В сельской местности  проживает около 50 % населения страны, это более 6.6 млн. человек. Однако на селе отмечается определенный вакуум власти: не сформированы органы местного управления. Акимы административно-территориальных  единиц не имеют в принятии решений  в хозяйственной и экономической сферах самостоятельности. [9, c.23]

На сегодняшний день большинство  районов в республике не имеют  возможности самостоятельно обеспечить достаточный уровень поступлений  в доходную часть бюджетов, что  предположительно, может усугубиться  на сельском уровне.

В то же время, из необходимости  повышения эффективности предоставления государственных услуг, требуется  поэтапное формирование полноценных  институтов государственной власти на этом уровне управления с наделением их полномочиями по самостоятельному решению отдельных вопросов местного значения.

Неравномерность распределения  доходной базы между регионами вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий предопределяет необходимость  проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности  населению услуг государственного сектора. Расчет бюджетной обеспеченности регионов рассчитывается на основе оценки доходного (налогового) потенциала и  оценки ИБР из соответствующих моделей. Исходный (до передачи выравнивающих  трансфертов) уровень бюджетной  обеспеченности регионов рассчитывается как частное от деления налогового потенциала каждого региона на численность  населения, скорректированную на индекс бюджетных расходов.

 

,

 

где:

Население – численность  постоянного населения региона

БО – бюджетная обеспеченность региона на условного потребителя

Доходы – оценка налогового потенциала по выбранному списку доходов

ИБР – индекс бюджетных  расходов

i – номер региона

При этом произведение индекса  бюджетных расходов ИБРi i-го региона на его численность населения, Нi, дает численность условных потребителей, ИБРi*Нi=УПi, которые, в свою очередь, характеризуют численность потребителей, предъявляющих одинаковый финансовый спрос на бюджетные услуги во всех регионах. Таким образом, бюджетная обеспеченность региона показывает потенциальный объем доходов каждого региона в расчете на одного условного потребителя [10, c.155].

Бюджетная обеспеченность регионов и является тем показателем, который  подлежит выравниванию в рамках межбюджетного  регулирования.

При этом основной целью  такой политики является обеспечение  стабильных в среднесрочной перспективе  законодательно закрепленных доходных источников, обеспечивающих полноценное  предоставление каждым уровнем власти закрепленных за ними государственных услуг.

Введенный в 1999 году механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий и субвенций в настоящее время не обеспечивает необходимой стабильности в межбюджетных отношениях, в частности в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частых уточнений нормативов распределения доходов или размеров межбюджетных трансфертов. В связи с этим действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.

Обеспечение рационализации государственных расходов требует  отказа от действующих принципов  балансирования между доходами и  «потребностями» местных бюджетов и перехода к определению размеров межбюджетных трансфертов исходя из нормативных методов оценки бюджетных  потребностей. [11, c.148]

Также, недостаточная эффективность  осуществления заимствования местными исполнительными органами. В начале 1999 года, в условиях ограниченности средств государственного бюджета  бюджетным законодательством для  урегулирования несбалансированности местных бюджетов, была предоставлена  возможность исполнительным местным  органам осуществлять заимствование  для подъема и развития экономики  своих регионов. Вместе с тем, как  показал анализ, займы исполнительными  местными органами привлекаются с более  высокими ставками вознаграждения и  с более короткими сроками  погашения по сравнению с заимствованием Правительства Республики Казахстан. При этом ряд исполнительных местных  органов, осуществив заимствование, предлагает уменьшить объемы бюджетных изъятий  из областных бюджетов, провести реструктуризацию долга или выделить целевые трансферты с целью балансировки за счет республиканского бюджета затрат, связанных с обслуживанием  и погашением займов исполнительных местных органов.

Таким образом, исходя из обозначенных выше проблем в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления в стране должны быть, направлены на оптимизацию государственных функций и их эффективное распределение между всеми уровнями государственного управления [12, c.32].

Основными целями совершенствования  системы государственного управления должны стать повышение эффективности  реализации государственных функций  и оказание общественных услуг населению  за счет оптимального распределения  функций, полномочий и ответственности  между всеми уровнями государственного управления, а также формирование рациональной системы межбюджетных отношений.

Для достижения указанных  целей предполагается последовательное решение следующих задач:

1) определение оптимального перечня государственных функций, их

систематизация и классификация;

2) четкое разграничение функций, полномочий и ответственности между всеми уровнями государственного управления;

3) формирование оптимальной  модели межбюджетных отношений,  обеспечивающей все уровни государственного  управления достаточными финансовыми  средствами для осуществления  возложенных на них функций.

4) институциональное и  функциональное укрепление сельского,  поселкового, городского (районного  значения) уровней государственного  управления.

В предстоящем периоде  меры по дальнейшему совершенствованию  системы государственного управления будут направлены на оптимизацию  перечня государственных функций  и эффективное распределение  их между всеми уровнями государственного управления с последующим построением  соответствующей модели межбюджетных отношений.

Опыт проведения функционального  анализа показывает, что данный процесс  должен быть непрерывным и постоянным для достижения большей эффективности  его результатов. В связи с  этим предстоит дальнейшая работа по формированию общей методологии  его проведения, оценки и анализа  результатов. В ходе функционального  анализа должны быть определены:

• функции государственного сектора управления;
• функции, не свойственные для государственных органов, подлежащие передаче в конкурентный сектор;
• функции управления и регулирования, которые нецелесообразно осуществлять в конкурентном секторе и необходимо передать в сферу государственного управления;
• функции государственного управления, не нашедшие четкого отражения в законодательных актах, подлежащие последующей конкретизации.

В этих целях будет составлен  перечень существующих государственных  функций и осуществлена их классификация.

Предусматривается следующая  классификация государственных  функций:

• функции формирования политики (определение целей и приоритетов государственной политики);
• исполнительные функции (осуществление мер по реализации государственной политики);
• регулирующие функции (контрольно-надзорные функции);
• функции предоставления услуг общего характера (предоставление прямых услуг государственными учреждениями организациям частного сектора и населению).

Одновременно будет проведен анализ обеспеченности действующих  государственных функций финансовыми  ресурсами. В этих целях предполагается определить «стоимость» государственных  функций на основе существующих (после  проведения инвентаризации и обновления устаревших) и разработки новых норм и нормативов расходования.

Данный перечень станет основой  для дальнейшего разграничения  функций по уровням государственного управления. На его базе будет разработана  единая бюджетная классификация  для всех уровней бюджетов. Функции, осуществляемые в настоящее время  государственными органами, но не включенные в вышеназванный перечень, предполагается передать в конкурентный сектор. Одновременно с классификацией государственных  функций предусматривается осуществить  их группировку по степени приоритетности на обязательные, основные и дополнительные государственные функции. В перечень обязательных будут включаться функции  по осуществлению государственных  услуг общего характера, предоставлению государством населению услуг, гарантированных  Конституцией Республики Казахстан  и конституционными законами страны. [13, c.281]

Основными являются функции, принятые на себя государством исходя из целей и приоритетов государственной  политики на современном этапе развития государства, в соответствии с законодательными актами и государственными программами.

Дополнительные функции  связаны в основном с осуществлением государственной инвестиционной политики, а также ряда текущих функций  и услуг, носящих временный или разовый характер.

Подобное структурирование государственных функций в целом  будет направлено на обеспечение  концентрации усилий государственных  органов всех уровней при реализации обязательных и основных государственных  функций, сокращение доли дополнительных функций с передачей их в конкурентный сектор.

Таким образом, проведение данной работы будет основываться на результатах  функционального анализа, подготовленного  перечня государственных функций  и их классификации с учетом общих  критериев распределения государственных  функций, определенных Концепцией разграничения  полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования  межбюджетных отношений.

1.3 Зарубежный опыт формирования межбюджетных отношений

 

Основными целями формирования системы межбюджетных отношений  в республике должны выступать финансовая самодостаточность регионов; снижение количества субвенциарных регионов; сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов; обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально-экономического развития территорий; гарантирование всем гражданам, независимо от места их проживания, минимума бюджетной обеспеченности.

Для начала необходимо изучить  практику других стран при формировании модели отношений между бюджетами  разных уровней.

Международный опыт показывает, что существующие модели межбюджетных отношений можно условно подразделить на 3 основных типа:

• китайская модель;
• американская модель;
• германская модель.

В Китае налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по установленным методикам, но в основном по договоренности), сколько  средств оставить региону. Практикуется перечисление налоговых платежей в  центральный бюджет. В дела  провинций  центр не вмешивается. Однако те, кто  не справляется с налоговой "данью", могут лишиться должности и даже быть исключенными из партии.

Понятно, что жизнеспособность такой модели возможна только в партийно-административном государстве. Эффективность ее низка, поскольку отсутствует система  стимулов к увеличению доходов и  рационализации расходов, происходит рост нагрузки на бюджет самого высокого уровня, что рано или поздно приведет к краху. Принципы социальной справедливости, несмотря на провозглашаемые лозунги, не могут быть обеспечены, поскольку  средства распределяются командным  методом.

Можно предположить, что  модель Китайской Республики совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших определенные привилегии регионах. Однако здесь  отсутствуют стимулы для рационального  использования бюджетных средств, процветает коррупция, сращивание государственного аппарата с бизнесом, происходит "торговля" бюджетными ресурсами. Принципы социальной справедливости также не обеспечиваются, поскольку перераспределение между  провинциями незначительное.

Развитие данной модели вряд ли возможно, она непригодна для  внедрения и поэтому представляет интерес разве что для специалистов узкого профиля с целью констатации  исторических фактов.

В США наблюдается классический бюджетный федерализм. Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные "непересекающиеся" налоги и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Абсолютная самостоятельность штатов в части формирования доходных статей бюджетов такова: можно повышать ставки, вводить новые виды налогов или выпускать облигации. Единственное условие - нельзя просить средства из центра. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций, цели на которые определяются, исходя из общенациональных приоритетов. [6, c.54]