Совершенствование межбюджетных отношении в Республике Казахстан

Следующим шагом в реформировании бюджетной системы было принятие Бюджетного Кодекса, введенный в действие с 1 января 2005 года, подтверждающий существование трехуровневой бюджетной системы в республике – республиканского бюджета, региональных бюджетов и районных бюджетов. Основы межбюджетных отношений (распределение доходных источников, расходных обязательств, принципы расчета субвенций-изъятий) устанавливаются в Бюджетном Кодексе для всех уровней бюджетов.

Принципы бюджетной системы  Республики Казахстан, в том числе  принципы межбюджетных отношений соответствуют  лучшим образцам бюджетного законодательства демократических государств с рыночной экономикой. Они направлены на обеспечение прозрачности бюджетной системы, четкое разграничение расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы, определяют стабильность межбюджетных отношений, создают стимулы для местных органов власти в развитии налогооблагаемой базы, повышении собираемости налогов, эффективном предоставлении бюджетных услуг.

Бюджетный Кодекс устанавливает  недопустимость изъятия доходов, дополнительно  полученных в ходе исполнения местных  бюджетов в вышестоящий бюджет, а  также недопустимость возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей компенсации. Кодекс определяет, что передача расходных  полномочий или отдельных видов  поступлений из одного уровня бюджета  в другой осуществляется только при  внесении изменений в Бюджетный  Кодекс.

Кодекс устанавливает, что  объемы трансфертов общего характера  закрепляются в абсолютном выражении  на три года. Бюджетный кодекс декларирует, что межбюджетные отношения формируются  на основе принципов единства и прозрачности, при определении форм регулирования  межбюджетных отношений учитывается  налоговый потенциал каждого  из уровней бюджетной системы, результаты оценки объективных потребностей регионов. Распределение поступлений между  уровнями бюджетной системы также  соответствует основным международным  принципам. НДС, корпоративный подоходный налог, акцизы на нефть, таможенные пошлины, роялти традиционно закреплены за центральным (республиканским) бюджетом, что отвечает современной международной практике. Налоги, с более стабильной и менее  мобильной налоговой базой, которая  исходно более равномерно размещена  по территории государства, налоги, развитие базы которых напрямую зависит от усилий местных органов власти, закреплены Бюджетным Кодексом за местным уровнем. [22, c.81] К таким налогам относятся индивидуальный подоходный налог, социальный налог, налоги на имущество.

Однако, Бюджетный Кодекс в части межбюджетных отношений и региональных финансов содержит целый ряд положений, которые требуют дальнейшей проработки.

Например, Кодекс устанавливает  самостоятельность всех уровней  бюджетов, тем не менее, только республиканский  уровень обладает всеми признаками бюджетной самостоятельности (право  вводить и отменять налоги, право  регламентировать расходы, право привлекать заемные средства), в то время  как местные бюджеты обладают только правом повышения нормативов расходов по сравнению с уровнем, заданным республиканским уровнем.

Однако в Бюджетном Кодексе содержится противоречие между направленностью бюджетной политики на эффективность и результативность (т.е. достижение результата за счет меньшего объема расходования бюджетных средств) и обязательным характером расходных норм.

Ориентация на результат (что подразумевает гибкий подход к принятию решений об объеме и  экономическом составе расходов) не совместима с жесткими требованиями в отношении затрат.

Помимо этого Бюджетный  кодекс ничего не говорит о том, что  лежит в основе расчета норм, которые предполагается использовать для оценки расходов местных бюджетов. В результате вместо бюджетного выравнивания (которое декларируется как цель межбюджетного регулирования), расчет официальных трансфертов превращается в централизованное перераспределение финансовых средств между бедными и богатыми территориями с целью обеспечения нормативного бюджета, или сметы.

Такая политика не оставляет  заинтересованности нижестоящих органов  власти в развитии своей налоговой  базы, насаждает иждивенчество и  неэффективное расходование бюджетных  средств. В Бюджетном кодексе  не определяется конкретная методика оценки налогового потенциала, расходных потребностей и норм.

Между тем, от разработки и  принятия именно такого порядка будет  зависеть реализация на практике принципов  единства и прозрачности межбюджетных отношений. Поэтому первостепенную значимость в развитии межбюджетных отношений в республике приобретает  разработка документов, которые будут  законодательно устанавливать порядок  и методику оценки обозначенных показателей.

Раздел 2 Бюджетного Кодекса  Республики Казахстан посвящен взаимоотношениям республиканского и местных бюджетов. Согласно определению, к местным  бюджетам относятся – «областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения)».  Между тем, в Кодексе не проводится различий между межбюджетными отношениями республики с областями и областей с районами и городами. Если бы не положение Бюджетного Кодекса, устанавливающее, что «не допускаются взаимоотношения республиканского бюджета с бюджетами районов (городов областного значения) в бюджетном процессе», можно было бы предположить, что из республиканского бюджета производится регулировка как областных, так и районных (городских) бюджетов. Порядок распределения доходов и методика межбюджетных отношений должны вводится не для одного или двух регионов, а одновременно для всех субъектов межбюджетных отношений, то есть для всех регионов. [18]

Межбюджетные отношение не могут строиться на основе соглашений между центральным и региональными бюджетами. Поэтому апробировать методику распределения доходов между республиканским бюджетом и отдельно взятыми двумя пилотными регионами не представляется целесообразным. В то же время, качество и работоспособность методики могут быть апробированы на примере распределения доходов внутри пилотных регионов, то есть между собственно региональным бюджетом и бюджетами районов (городов).

Конституцией Республики Казахстан установлено, что наше государство является унитарным. Унитарность государства предполагает единство как законодательной, так и бюджетной системы на всей территории нашего государства независимо от различия регионов по разным аспектам социально-экономического и природного характера.

Роль, содержание и процедурные  аспекты бюджета кардинально  меняются в условиях активного развития рыночных отношений в экономике. Бюджет становится основным инструментом государства по реализации его политики и обеспечению выполнения им своих  функций, реализации мер государственной  политики, поэтому многое зависит  от эффективности функционирования всех звеньев бюджетной системы [9, c.24].

Именно на бюджете базируется решение вопросов предоставления качественных государственных услуг, обеспечения  национальной безопасности и общественного  порядка, развития сферы здравоохранения, образования, предоставления социальной помощи и социального обеспечения, а также поддержки развития реального  сектора экономики. Вполне очевидно, что в новых условиях выполнение государственных функций должно обеспечивать эффективное и прозрачное использование финансовых, трудовых и материальных ресурсов с целью  их максимального приближения к  населению. В данном случае именно бюджет становится одним из элементов институциональной  основы государства с рыночной экономикой и развитой системой социально-ориентированных  отношений [11, С.12-18].

Согласно определению  Бюджетного Кодекса межбюджетные отношения - это отношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в бюджетном  процессе, основанные на четком разграничении  функций и полномочий между уровнями государственного управления, едином распределении поступлений и  расходов между уровнями бюджетов, а также на единстве и прозрачности методов определения межбюджетных отношений.

Следует отметить, что межбюджетные отношения рассматриваются как  на макро-, так и на микроэкономическом уровне. Первый подразумевает стабильность пополнения бюджетов всех уровней и ускорение темпов экономического роста, второй – эффективность использования местных ресурсов, качественное предоставление социальных услуг, развитие частного бизнеса и улучшения инвестиционного климата в регионах.

Межбюджетные отношения  должны основываться на следующих принципах:

• равенство бюджетов областей, городов республиканского значения, столицы во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетов районов (городов областного значения) во взаимоотношениях с вышестоящим областным бюджетом;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности административно-территориальных единиц Республики Казахстан;
• обеспечение предоставления местными исполнительными органами одинакового уровня государственных услуг;
• максимальная эффективность и результативность предоставления бюджетных услуг - закрепление бюджетных услуг за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективное и результативное производство и предоставление государственных услуг;
• максимальное приближение уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям - передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, с целью лучшего учета потребностей их получателей и повышения качества бюджетных услуг;
• ответственность каждого уровня бюджета за эффективное и целевое использование полученных официальных трансфертов и кредитов. [23, c.29]

Практика бюджетной работы в Республике Казахстан, однако, свидетельствует  о том, что принципы межбюджетных отношений не получают реального  подтверждения, а в большей степени  декларируется.

В настоящее время бюджетное  устройство Республики Казахстан включает следующие три уровни бюджетов:

• республиканский бюджет;
• областной бюджет, бюджеты городов республиканского значения;
• бюджеты районов и городов областного значения.

Республиканским бюджетом является денежный фонд, формируемый  за счет поступлений налогов и  других платежей, определенных бюджетным  законодательством и расходов, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций центральных  государственных органов, подведомственных им государственных учреждений и  реализации общереспубликанских направлений  государственной политики в стране. Республиканский бюджет, проект которого разрабатывается Правительством Республики Казахстан и рассматривается  Парламентом Республики Казахстан, утверждается законом Республики Казахстан  после принятия на совместном заседании  Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан. Республиканский бюджет исполняется Правительством Республики Казахстан. [11, c.115]

Областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы  является денежный фонд, формируемый  за счет поступлений налогов и  других платежей, определенных бюджетным  законодательством и расходов, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций местных государственных  органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений. Областной  бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы утверждаются решением маслихата области, города республиканского значения, столицы по представлению соответствующего местного исполнительного органа. Контроль за исполнением областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы осуществляется ревизионными комиссиями соответствующих маслихатов и Комитетом финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан и его территориальными органами.

Бюджетом района (города) является денежный фонд, формируемый  за счет поступлений налогов и  других платежей, определенных бюджетным  законодательством и решением маслихата области и расходов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов района (города) областного значения, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе). Бюджет района (города) областного значения утверждается решением маслихата района (города) областного значения по представлению местного исполнительного органа района (города). Контроль за исполнением бюджета района (города) осуществляется ревизионными комиссиями районных маслихатов и Комитетом финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан и его территориальными органами. [14, c.163]

Административно-территориальное  устройство нашего государства, включающее области, города республиканского значения, районы и сельские округа, предполагает существование разных уровней государственной  власти. Бюджетное устройство Республики Казахстан также построено таким  образом, чтобы каждый уровень власти располагал финансовыми средствами для выполнения задач и государственных  функций, возложенных на него законодательством  страны и реализации государственной  политики в соответствующей административно-территориальной  единице.

По мере достижения все  большей стабильности и предсказуемости  экономической ситуации возможность  стабилизации межбюджетных отношений  расширяется. В связи с этим в  настоящее время одним из основных направлений деятельности Правительства  Республики Казахстан определено совершенствование  системы межбюджетных отношений. Для  формирования оптимальной модели межбюджетных отношений изучаются опыт других стран и методические рекомендации международных организаций, проводится большая работа по систематизации норм действующего законодательства по данному  вопросу.