Совершенствование межбюджетных отношении в Республике Казахстан

Указом Президента Республики Казахстан от 24 октября 2001 года №713 создана Государственная комиссия по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений (далее - Государственная комиссия). Основной задачей Государственной комиссии, в состав которой вошли представители органов управления разных уровней власти является выработка эффективных решений в области разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. Рабочим органом Государственной комиссии является Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан. Государственной комиссией проведена огромная работа по выполнению поставленной задачи:

• рассмотрены и обобщены предложения центральных и местных исполнительных органов, политических партий и неправительственных организаций, изучен мировой опыт;
• проведен функциональный анализ действующих государственных функций, их сопоставление с нормами действующего законодательства и подготовлен Перечень действующих государственных функций, на основе которого были начаты работы по их систематизации;
• разработана Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 февраля 2003 года №147;
• с целью реализации Концепции подготовлен и на заседании Государственной комиссии 12 марта 2003 года одобрен первый блок предложений по оптимальному разграничению полномочий между уровнями государственного управления. [23, c.117]

На основе одобренных Государственной  комиссией предложений будут  внесены соответствующие изменения  и дополнения в законодательные  акты по вопросам государственного управления и некоторые отраслевые законодательные  акты с целью концентрации усилий центра на общерегулирующих функциях и методической работе с передачей на места большинства полномочий в хозяйственной сфере. Предполагается передача с республиканского на местный уровень отдельных функций в хозяйственной сфере, права лицензирования отдельных видов деятельности, а также некоторых регулирующих и контрольно-надзорных функций.

Межбюджетные отношения  регулируются официальными трансфертами и бюджетными кредитами. Формы регулирования  межбюджетных отношений устанавливаются  в соответствии со среднесрочной  фискальной политикой. При определении  форм регулирования межбюджетных отношений  учитывается налоговый потенциал  каждого из бюджетов, результаты оценки объективных бюджетных потребностей регионов, установленные нормы отдельных видов расходов. (Рисунок 2)

 

Формы регулирования межбюджетных отношений между уровнями бюджетов

Официальные трансферты

Бюджетные кредиты

Целевые текущие

Общего характера

Целевые на развитие

Официальные трансферты общего характера

Бюджетные субвенции и  изъятия

Рисунок 2. Формы бюджетных  трансфертов

Примечание: составлено на основе источника [23]

 

Официальные трансферты подразделяются на трансферты общего характера, целевые  текущие трансферты, целевые трансферты на развитие. Официальными трансфертами общего характера являются субвенции  и бюджетные изъятия. Официальные  трансферты общего характера направлены на горизонтальное выравнивание обеспеченности бюджетными средствами местных бюджетов и обеспечение равных фискальных возможностей для предоставления стандартного уровня государственных услуг в  соответствии с расходными полномочиями, закрепленными законодательством  за каждым уровнем бюджета. Определение  объемов официальных трансфертов  общего характера на трехлетний период, их изменение через каждые три  года производятся на основе Методики расчетов официальных трансфертов общего характера [24, c.86].

Объемы официальных трансфертов  общего характера определяются как  разница между прогнозными объемами доходов и расходов соответствующего местного бюджета. При превышении прогнозного  объема доходов над прогнозным объемом  затрат местного бюджета устанавливаются  бюджетные изъятия из местного бюджета  в вышестоящий бюджет, в противном  случае устанавливаются субвенции  в местный бюджет из вышестоящего бюджета. Прогнозные объемы доходов  местных бюджетов определяются центральным  уполномоченным органом по бюджетному планированию по согласованию с местными исполнительными органами на основе распределения доходов между уровнями бюджетов с учетом сложившейся базы налогообложения и других факторов экономического характера. Прогнозные объемы расходов местных бюджетов рассчитываются с учетом их разделения на текущие бюджетные программы и бюджетные программы развития. Расходы по текущим бюджетным программам определяются с учетом установленных норм расходов, сложившейся сети бюджетных учреждений и на основе распределения направлений расходов между уровнями бюджетов, а также, с учетом факторов экономического развития на соответствующий период, например, индекса потребительских цен, тарифов на услуги и других. При этом подходы к определению прогнозных параметров местных бюджетов на предстоящий финансовый год ежегодно уточняются и устанавливаются Республиканской бюджетной комиссией.

2.3 Анализ состояния  межбюджетных отношений в Казахстане  на современном этапе

 

Проведение анализа современного состояния межбюджетных отношений  в РК логично было бы начать с  исследования динамики трансфертов  общего характера.

В последние годы прослеживается устойчивая тенденция роста финансовой помощи регионам из республиканского бюджета, предоставляемой в виде субвенций.

Анализ изменения размеров межбюджетных трансфертов общего характера  за последние годы показывает опережающий  рост объемов субвенций по сравнению  с размерами бюджетных изъятий. (таблица 3)

 

Таблица 3. Динамика объемов субвенций республиканского бюджета в разрезе областей

(млн. тенге)

Наименование	2008г.	2009г.	2010г.	01.02.11г.	Прирост в 2010г. к 2008г. (%)
Субвенции из республиканского бюджета	539 398	642 061	787 285	58 062	+46,0
Акмолинская область	31 498	35 399	42 772	2 439	+35,8
Актюбинская область	15 723	17 544	23 692	1 411	+50,7
Алматинская область	48 922	60 035	73 800	894	+50,9
Восточно-Казахстанская область	46 936	54 083	64 659	296	+37,8
Жамбылская область	44 197	52 049	62 678	5 579	+41,8
Западно-Казахстанская область	20 213	21 712	26 545	2 257	+31,3
Карагандинская область	35 715	40 621	50 338	6 209	+40,9
Кызылординская область	36 161	42 159	51 507	4 620	+42,4
Костанайская область	33 661	37 722	45 264	4 898	+34,5
Павлодарская область	14 678	16 371	21 737	2 349	+48,1
Северо-Казахстанская область	31 032	34 097	40 432	4 065	+30,3
Южно-Казахстанская область	90 332	115 134	141 931	14 161	+57,1
город Астана	90 332	115 134	141 931	1 886	+57,1
Примечание: составлено на основе источника [26] Статистический бюллетень МФ РК за январь месяц 2011 года № 1 (145)

 

Как видно из данных, представленных в таблице 3, субвенции из республиканского бюджета бюджетам областей в 2008г. составляли 539 398 млн. тенге, в 2009г. – 642 061 млн. тенге, в 2010г. – 787 285 млн. тенге. По состоянию на 1 февраля 2011 года субвенции республиканского бюджета бюджетам областей составляют уже 58 062 млн. тенге, что составляет 10% от суммы 2008 года. Средний прирост объема субвенций в 2010 году к уровню 2008 года составляет 43,2%.

Наибольший прирост по объемам субвенций из республиканского бюджета демонстрируют Южно-Казахстанская  область и город Астана – 57,1% от уровня 2008 года по состоянию на 1 января 2011 года.

Наименьший пророст уровня субвенций в 2010 году, в сравнении  с уровнем 2008 года, отмечается в Акмолинской области, здесь показатель прироста составляет 35,8% и в Костанайской области, со значением показателя прироста равным 34,5%.

Данные таблицы 3 наглядно демонстрируют устойчивую тенденцию многократного увеличения объема выделяемых из республиканского бюджета субвенций и числа субвенционных областей. Другими словами, идет процесс перехода областей из категории «доноров центрального бюджета» в категорию «реципиентов центрального бюджета».

Что касается межбюджетных потоков, поступающих в регионы  в виде целевых инвестиционных трансфертов, то данный механизм является недостаточно прозрачным и сопровождается определенными  недостатками. Анализ освоения средств  республиканского бюджета, выделяемых местным бюджетам на реализацию инвестиционных проектов, показывает, что процесс  их освоения не контролируется со стороны  отдельных администраторов республиканских  бюджетных программ, которые ограничивают свою ответственность перечислением  соответствующих средств на счета  местных бюджетов. В результате, данные об исполнении отдельных республиканских  бюджетных программ в полном объеме не соответствуют действительности, так как на местном уровне кассовое исполнение может не доходить и до 50%, что приводит к оседанию средств  на счетах местных бюджетов. Кроме  того, утверждение в республиканском  бюджете целевых и целевых  инвестиционных трансфертов в функциональных группах расходов с указанием  администраторов бюджетных программ министерств способствовало двойному отражению сумм в кассовых расходах республиканского и местных бюджетов. [27, c.25] Таким образом, имело место искажение фактических затрат, направляемых на реальный сектор экономики и социальный блок.

Следует также учесть, что  выделенные в анализируемом периоде из республиканского бюджета официальные трансферты и средства из Резерва Правительства Республики Казахстан в бюджете отдельных регионов составили от 50 до 70% от объема бюджета. В частности, в Жамбылской области удельный вес официальных трансфертов составил 70,6% от всех поступлений, Кызылординской области - 55,0%, Южно-Казахстанской области - 52,4%. Кроме того, действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.

Дискуссионной является также  действующая система бюджетных  изъятий, которая зачастую имеет  отрицательный эффект на стремление регионов значительно пополнять  доходную часть своих бюджетов. (таблица 4)

 

Таблица 4. Динамика объемов бюджетных изъятий

(млн. тенге)

Наименование	2008г.	2009г.	2010г.	01.01.2011г.	Прирост в 2010г. к 2008г. (%)
Бюджетные изъятия из местных  бюджетов	81 752	89 922	77 663	6 274	-5,00
Бюджетное изъятие из областного бюджета Атырауской области	15 468	20 193	18 739	2 346	21,15
Бюджетное изъятие из областного бюджета Мангистауской области	4 249	5 342	2 431	587	-42,79
Бюджетное изъятие из бюджета  города Алматы	52 401	55 811	55 000	3 341	4,96
Бюджетное изъятие из бюджета  города Астаны	9 634	8 576	1 493	-	-84,50
Примечание: составлено на основе источника [26] Статистический бюллетень МФ РК за январь месяц 2011 года № 1 (145)

 

Как видно из таблицы 4, наибольшая доля бюджетных изъятий в 2010 году приходится на город Алматы, их объем за анализируемый период вырос на 21,15% и составил 55 000 млн. тенге, тогда как в 2008 году данный показатель был равен 52 401 млн. тенге.

Вместе с тем, объемы бюджетных изъятий в 2010 году из местных  бюджетов Мангистауской области и города Астаны сократились в среднем на 60%.

Прирост же объемов изъятий  наблюдается их бюджета Атырауской области, в 2010 году он увеличился на 21,15%, что в денежном выражении составило 18 739 млн. тенге.

В целом общий объем  бюджетных изъятий в 2006 году по плану  составит 119,4 млрд. тенге, рост на 1,4 раза.

По-прежнему не подлежит изменению состав основных бюджетных доноров, что объясняется наличием и концентрацией в этих областях природных, людских и финансовых ресурсов.

Целевыми текущими трансфертами являются официальные трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие, в пределах сумм, утвержденных в  республиканском или областном  бюджете, для реализации отдельных  текущих бюджетных программ, не учитываемых  при расчете официальных трансфертов  общего характера (бюджетных изъятий  и бюджетных субвенций).

Компенсация потерь нижестоящих  бюджетов, вытекающих из принятия вышестоящими органами нормативных правовых актов, влекущих увеличение расходов и/или  уменьшение доходов в период действия трехлетних объемов официальных  трансфертов общего характера, также  производится путем выделения целевых  текущих трансфертов.