Совершенствование межбюджетных отношении в Республике Казахстан

По Масгрейву в общественных товарах одинаково заинтересованы все члены общества, в действительности же - это противоречие, так как, например, в увеличении военных расходов заинтересованы лишь крупнейшие монополисты. Согласно теории Р. Масгрейва, налогоплательщики добровольно накладывают на себя бремя. Он определил различие между фискальными мерами и мерами, которые необходимо осуществлять правительству для достижения полной занятости, а также автоматических и дискреционных мер в достижении полной занятости. [4, c.107]

Неолиберальное направление  западной экономической мысли объединило концепции «смешанной экономики» и  «государства всеобщего благоденствия», представители которых пытаются соединить принципы эффективного капиталистического производства со справедливостью в  распределении доходов. Они считают, что наиболее эффективной должна быть экономика «смешанного» типа, когда основные отрасли хозяйства  принадлежат частному капиталу, а  в государственной собственности  сосредотачивается экономическая  и социальная инфраструктура. Кроме  того, в распределении национального  дохода большую роль должны играть государственные финансы, которые  должны способствовать «выравниванию  в доходах».

Американский вариант  неолиберализма разработан Дж. Гэлбрейтом. Он признает кейнсианскую идею о необходимости воздействия государства на совокупный спрос общества, государственное вмешательство рассматривает как органическое требование индустриальной системы. Практически Дж. Гэлбрейт приходит к выводу, согласно которому развитие производительных сил требует внедрения планового начала в хозяйстве. Важную роль в регулировании спроса он отводит налоговой системе, считая налоги инструментом «антициклической политики». «Это регулирование будет ощутимо только тогда, когда налоги составят значительную часть совокупного общественного продукта». [5, c.46]

Рост налогов Дж. Гэлбрейт связывает с необходимостью финансирования расходов как средства регулирования спроса. Он развил концепцию неоклассиков о «вложениях в человеческий капитал», которые во многом определяют темпы экономического роста. В отличие от неокейнсианцев, он ярый противник бюджетного дефицита, так как это не согласуется с его идеей «балансируемой экономики». Он и против инфляции, ибо она усиливает бедность. Дж. Гэлбрейт за сохранение военных расходов, так как они поглощают часть прироста налоговых доходов. Он считает, что сократить высокий уровень доходов капиталистов можно путем отмены налоговых льгот и ликвидации «лазеек» в налоговых законах.

Однако теория Дж. Кейнса и его последователей, достаточно эффективно действовавшая в 40- 60 годах XX века во многих западных странах, в условиях слабомонополизированных конкурентных рынков, имела ряд противоречий. Основным критерием является критерий, который определяет общественный характер предоставляемого блага. И если это имеет место хотя бы частично, то рынок не сможет привести экономическую систему к социальному оптимуму, а значит, требуется вмешательства государства. [1, c.186]

Дальнейшим развитием  теории общественных благ стала теория экономического (фискального) федерализма. Основной постулат теории экономического федерализма основан на утверждении, что децентрализация государственной  власти является предпосылкой соблюдения рыночного требования оптимального размещения ресурсов.

Объяснение этой позиции  связывается с концепцией внешних  эффектов: любое негативное (позитивное) явление на локальном уровне вызовет  соответствующую реакцию на региональном и государственном и не только в государственном секторе, но и  косвенно в частном. В соответствии с этой концепцией, местное сообщество является базовой единицей экономики государственного сектора и государственных финансов.

Многие современные специалисты  в области государственных финансов вслед за такими вышеуказанными классиками, рассматривают фискальный федерализм как идеальную возможность наиболее эффективного предоставления общественных благ с разным «радиусом использования»- собственно, таким образом, происходит распределение компетенций между уровнями государственной власти.  Причем, чем ниже уровень власти, тем больше вероятность передачи их функций в частные руки, «включения» рыночных механизмов и повышения эффективности. Соответственно, наибольшую возможность в этой области имеются на местном (коммунальном) уровне.

Ричард Масгрейв связывает теорию фискального федерализма с существованием локальных финансовых сообществ (общин). Во-первых, предоставление общественных благ пространственно ограничено. Соответственно, можно говорить об общественных благах различного радиуса предоставления - большого (например, государственная оборона) и малого (например, детское дошкольное образование). Во-вторых, издержки отдельных потребителей общественных благ тем ниже, чем выше платежеспособный спрос со стороны остальных потребителей, то есть можно говорить о стремлении к пространственному объединению потребителей, обладающими сравнимыми потребностями.

В результате «каждый потребитель  становится, таким образом, членом определенного  финансового сообщества, задачей  которого является предоставление ему  определенных общественных благ».

Услуги соседних локальных  сообществ могут дублироваться, поэтому принцип оптимального распределения ресурсов требует их взаимодействия с целью избежания двойных расходов. Наконец, в федеративном государстве необходимо взаимодействие всех уровней власти, обладающих финансовой ответственностью, с целью максимально эффективного предоставления общественных благ равного радиуса действия. Именно это обычно имеется в виду под фискальным (бюджетным) федерализмом.

Государство должно вмешаться, если рыночный механизм не обеспечивает достижение принципа оптимального распределения ресурсов. Германская финансовая школа исходит из постулата, что существуют объективные «общественные потребности», поэтому деятельность государства необходима. Принцип эффективного распределения ресурсов в деятельности государства (на любом уровне децентрализации власти, включая местный), по определению известного германского специалиста в области государственных финансов Хорста Циммермана, подразумевает, что «все, что делает государство, во-первых, можно ориентироваться на интересы граждан, а во-вторых, должно осуществляться минимальными средствами».

Разделение задач и  финансовых источников между различными уровнями государственного управления - основной вопрос любого государства. В германской правовой и экономической науке эта проблема решается с помощью введенного в период Веймарской республики понятия «финансового выравнивания» (балансирования), которое, по выражению известного германского специалиста в области финансов О.Э. Геске, является «ядром финансовых взаимоотношений федеративного государства».

В конце XIX века в Швейцарии появился термин «Finanzausgleich». В Германии он получил широкое распространение после первой мировой войны, когда развалилась старая финансовая система, и стало очевидно, что коммуны больше не в состоянии финансировать осуществление своих компетенций лишь за счет доходов жителей коммуны - на основе так называемого «принципа эквивалентности» расходов доходам, собираемым на определенной территории. Тогда и возникла настоятельная необходимость в финансовых отчислениях со стороны рейха и коммунам, и независимым государствам - частям рейха. Вместе с введением механизма финансовых отчислений коммунам Центр получил право непосредственно вмешиваться в дела местного самоуправления. С тех пор это влияние имеет тенденцию к увеличению.

Немецкий ученый и государственный  деятель Иоганн Попитц (1884- 1945 гг.) определил в 1926 году «финансовое балансирование» как «всю совокупность финансовых отношений между государством и входящими в него территориальными объединениями». В тот период времени подход Попитца к проблеме «финансового выравнивания» соответствовал позиции доктора права Альберта Генделя (Henpel), который в 1921 году ввел этот термин в юридический лексикон. Гендель, а вслед за ним и Попитц, отожествляли право на финансовую автономию с правом государственности, которым, соответственно, обладали рейх и входящие в него территории, но не коммуны. Речь шла, таким образом, о распределении финансовых поступлений. Данная концепция рассматривала коммуны только в связи с исполнением ими определенного круга задач, финансирование которых осуществлялось непосредственно рейхом и территориями. Такой подход не предусматривал (да и не мог предусмотреть) права финансовой автономии для местных коллективов. [1, c.212]

Дальнейшее развитие понятие  «финансовое выравнивание» получило уже после войны в работах  В.Биккеля (Bickel). Подобно своим предшественникам, Биккель подчеркивал приоритетное значение распределения государственных задач между территориальными объединениями разного уровня. Распределение задач, по Биккелю, должно служить главным основанием для распределения финансовых источников между федерацией, землями и коммунами. «Финансовое выравнивание пo определению Биккеля - распределение прав и обязанностей по исполнению государственных задач между территориальными корпорациями публичного права, а также прав по ведению ими собственной бюджетной политики в целях осуществления этих задач». Данная концепция предусматривает включение в систему «финансового выравнивания» - наравне с федерацией и землями коммун, которые также получают право на финансовую автономию.

В современных исследованиях, посвященных проблеме «финансового выравнивания», предпочтение отдается более поздней концепции В.Патцига (Patzig). Патциг рассматривает распределение компетенций между уровнями государственной власти в качестве исходного пункта для осуществления политики «финансового выравнивания», но не ее элемента. Речь идет, таким образом, во-первых, о распределении финансовых поступлений между территориальными объединениями разного уровня, а во-вторых, о компенсации финансовых различий между ними. В современной Германии в соответствии с приведенными определениями существует система «активного» финансового балансирования, связанная с распределением финансовых источников между федерацией, землями и коммунами, и «пассивного», связанного с распределением возложенных на них задач.

Принцип германского государственного права - «финансы следуют за задачами»  делает правильный акцент во всей германской финансовой политике. Прежде, чем начинать распределение, а тем более перераспределение, финансовых ресурсов, необходимо выяснить, во-первых, какой уровень власти наиболее эффективно может исполнить определенную государственную задачу: в соответствии с принципом разумной децентрализации найти так называемого «компетентного монополиста» (ведь государство, региональные и местные власти - тоже монополисты в определенных сферах). Во-вторых, важно распределить, как будут финансироваться издержки по осуществлению этой задачи. «Пассивное» финансовое выравнивание выполняет важную роль в общей системе германского бюджетного федерализма. Только на первый взгляд кажется, что распределение компетенций между уровнями власти «малоподвижно», на самом деле это достаточно эффективный правовой способ регулирования финансовых отношений в государстве. Кроме того, правильное осуществление «пассивного» выравнивания позволяет предотвратить возможные конфликты, связанные с распределением налоговых средств, еще на стадии их зарождения.

В настоящее время распределение  задач - самостоятельный механизм, настолько сложный, что уже достаточно давно развивается параллельно с «активным» финансовым выравниванием - вертикальным распределением и горизонтальным перераспределением финансовых средств между уровнями государственной власти. В этой связи основную проблему «финансового выравнивания» можно сформулировать как максимально эффективное решение финансовых проблем еще на стадиях «пассивного» выравнивания и первичного распределения финансовых средств между уровнями государственной власти, по возможности не доводя дело до весьма болезненного процесса перераспределения финансов.

Достижению этой цели способствует такая важная особенность механизма  «вертикального выравнивания», как  наличие собственных финансовых полномочий у всех трех уровней государственной  власти, включая местный. Распределение  налоговых поступлений осуществляется частично по раздельной системе, согласно которой существуют федеральные, местные (коммунальные) налоги, а также в  соответствии с так называемым «налоговым союзом», в который входят важнейшие  по поступлениям в казну налоги (подоходный, на прибыль корпораций, промысловый  и налог на добавленную стоимость). Существующая система германского  «вертикального выравнивания» обеспечивает минимальный уровень финансирования всех трех уровней власти, а на коммунальном уровне является базовой финансовой гарантией местного самоуправления, так как германские коммуны в  числе местных налогов распоряжаются  промысловым налогом - одним из важнейших по объему отчислений в казну. [5, c.169]

Наличие собственных налоговых  источников, как правило, не обеспечивает финансирование всех возложенных задач; для компенсации имеющихся несоответствий необходимо введение механизма вторичного перераспределения средств - системы «горизонтального» финансового выравнивания. «Горизонтальное выравнивание» необходимо, так как существуют объективные исторические, географические и социально-экономические различия не только между отдельными регионами, но и отдельными коммунами внутри регионов. В этой связи «горизонтальное выравнивание» осуществляется на двух уровнях.

Региональное выравнивание осуществляется федерацией между федеральными землями страны в пользу отстающих  земель. Например, в Германии согласно Конституции страны (статья 107), на эти  цели может быть использовано до 25 процентов  совокупной земельной доли от поступлений  от налога на добавленную стоимость (далее - НДС),75 процентов общей доли всех федеральных земель распределяются между ними в соответствии с численностью их населения.