Роль избирательных комиссий в организации и проведении выборов (на примере избирательной комиссии Хабаровского края)

     Для организации  и проведения выборов создавались  губернские, уездные, волостные и  сельские избирательные комиссии, причем вышестоящая избирательная комиссия имела право посылать в нижестоящую своего представителя, который становился председателем избирательной комиссии.

     Согласно  инструкции ВЦИК избирательные  комиссии «должны особенно наблюдать  за тем, чтобы голосовали только те, кто имеет на это право по Советской Конституции, и не допускать к выборам кулаков, торговцев, контрреволюционеров»⁹, следить за порядком и составлять протокол о ходе выборов. Порядок выдвижения кандидатов и списки избирателей в инструкции не оговаривались.

     В 1922 году  издается новая инструкция, дававшая  более подробное разъяснения  по организации и обязанностям  избирательных комиссий. Однако в целом система избирательных комиссий значительных изменений не претерпела и не стала более самостоятельной: губернские комиссии назначались губернским исполкомом, другие комиссии в обязательном порядке включали одного представителя исполкома. Председатели комиссии назначались вышестоящей комиссией. Нововведением было обязательное участие представителя профсоюзов в комиссии. Это нововведение на практике соблюдалось на протяжении всего советского периода. Комиссии не имели собственного аппарата, а члены комиссии работали на общественных началах.

     В 1924 году  избирательные комиссии лишились  права созывать съезды Советов – эта функция была передана исполкомам.

     Исходя  из этого можно предположить, что избирательные комиссии представляли  собой органы при соответствующих исполкомах. В системе избирательных комиссий не хватало лишь верхнего эшелона – комиссии при ВЦИК, которая появилась в 1926 году.

     В окончательно  принятой редакции Конституции  СССР, принятой в 1924 году, раздел  об избирательной системе отсутствовал.

     А в Конституции РСФСР 1925 года содержался раздел «О производстве выборов». В этом разделе избирательным комиссиям вменялось в обязанность составление протоколов о ходе и результатах выборов (ст. 71) и проверка правильности выборов (ст. 73). Порядок производства выборов осуществлял ВЦИК и его Президиум (ст. 72)¹⁰.

     Обратим  внимание на то, что избирательным комиссиям было вменено в обязанности проверять правильность выборов, но какие санкции они могли применить при обнаружении нарушений было не понятно. Избирательная комиссия, не смотря на полномочия по наблюдению за выполнением законодательства о выборах, не могла признать выборы недействительными, этот вопрос решался только исполнительными органами, фактически теми органами, которые и избирались.

     8 февраля  1926 года было принято Положение  о Всероссийской Центральной  избирательной Комиссии, которая обязана была заниматься проведением выборов, но сроки полномочий ее не устанавливались.

     Исходя  из всего изложенного можно  сказать, что в описываемый  период существовал не только  жесткий контроль над избирателями, а полное государственное управление.

     Конституция  СССР от 5 декабря 1936 года изменила  избирательную систему, объявив  выборы всеобщими, прямыми и  равными. Это был новый виток в развитии избирательного права. Но в Конституции не оговаривались органы, занимающиеся организацией и проведением выборов.

     Конституция   РСФСР от 21 января 1937 года тоже не упоминала об организаторах выборов.

     Статус  избирательных комиссий регулировался  положением Верховного Совета  СССР и Верховного Совета РСФСР.

     Система  избирательных комиссий была трехступенчатой: организующая (в зависимости от уровня выборов) комиссия, окружные и участковые комиссии. В этой структуре отсутствовало соподчинение. У всех комиссий, кроме участковых было полномочие наблюдать за исполнением Положения о выборах, но не понятно как должно было быть организовано это наблюдение, что комиссии должны были делать в случае обнаружения нарушений. Непонятно, почему участковые комиссии были лишены таких прав, и что представляли собой эти полномочия: право или обязанность.

     Относительно  формирования избирательных комиссий  в законодательстве того периода  существовала формула: избирательные  комиссии образуются из представителей и утверждаются исполкомами (или Президиумами Верховных Советов). Эта формула существовала вплоть до 1988 года. Из нее не ясно: кто реально образует избирательные комиссии, кто готовит списки для их утверждения исполкомами.

При формировании избирательных  комиссий сразу назначались председатель, заместитель председателя и секретарь  комиссии. При подборе кандидатур орган, утверждающий комиссию был ограничен формулировкой «представители общественных организаций и обществ трудящихся», но понятие «общественная организация» и «общество трудящихся» не были юридически определены и комиссии формировались в любом составе.

     Появилась  норма о том, что при подсчете  голосов как в участковых избирательных  комиссиях, так и в окружных  избирательных комиссиях могли  присутствовать уполномоченные  представители общественных организаций  и обществ трудящихся, представители прессы.

     Появляется  возможность обжаловать в суде невключение в список избирателей и обжаловать отказ окружной избирательной комиссии в регистрации кандидата. Но на этом список обжалуемых действий заканчивается.

     Установленная  структура избирательных комиссий была явно избыточной. При выборах небольших сельских или поселковых Советов оказывалось, что территория избирательного участка больше территории избирательного округа, но при этом окружные избирательные комиссии продолжали действовать,  являясь чисто номинальными образованиями. В описываемый период, на каждую участковую избирательную комиссию приходилось до 12 вышестоящих избирательных комиссий. Можно было бы говорить о крайней неэффективности организации избирательного процесса в СССР, если бы все эти комиссии действительно работали и финансировались.

      В 1947 году был расширен и уточнен список субъектов, имеющих право выдвигать представителей в избирательные комиссии: помимо общественных организаций (профсоюзов рабочих и служащих, коммунистических партийных организаций, комсомольских организаций молодежи, культурных, технических и научных обществ, других общественных организаций и обществ трудящихся, зарегистрированных в установленном законом порядке), право выдвигать представителей получили: собрания рабочих и служащих – от предприятий и учреждений; военнослужащих – от воинских частей; собраний крестьян – от колхозов и сел, рабочих и служащих совхозов – от совхозов.

     Материальное  обеспечение ограничивалось наличием  печати.

     Такая система избирательных комиссий просуществовала до середины 80-х годов прошлого столетия. Ее характерная особенность заключается в том, что для каждых выборов формировалось огромное количество новых избирательных комиссий. Они не имели своего аппарата, собственных ресурсов, а их составы из-за частой смены не обладали достаточной компетентностью.

     Принятая  в 1977 году новая Конституция  СССР, а также новая Конституция  РСФСР 1978 года содержали положение:  «Проведении выборов в Советы  обеспечивают избирательные комиссии, которые образуются из представителей общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям.»¹¹. Но и в этих положениях не предусмотрены правовые и материальные гарантии избирательных комиссий.

     В 1978- 1979  годах издаются законы: 6 июля 1978 года Закон СССР «О выборах в Верховный Совет СССР», 8 августа 1978 года Закон РСФСР «О выборах в Верховный Совет РСФСР», 3 августа 1979 года Закон РСФСР «О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР». В них появились статьи о гласности в работе избирательных комиссий, о порядке их работы, об обязанностях государственных, общественных органов, предприятий, учреждений, организация и должностных лиц в содействии организации выборов.

     С 1988 года  избирательное законодательство претерпело большие изменения, приведшие к демократизации избирательного права, приближающее его к европейским  стандартам.

     Сохранение принципиальной схемы формирования избирательных комиссий и их неопределенного полуобщественного, полугосударственного статуса не позволило реально предать избирательным комиссиям функции организации и проведения выборов. Комиссии формировались по старой, давно не оправдывающей себя, схеме.

     Изданный 21 сентября 1993 года Указ Президента Российской Федерации № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (в редакции Указов Президента РФ от 01.10.1993 № 1557, от 11.10.1993 № 1625, от 24.12.1993 № 2288, от 10.01.2003 № 19)  предусматривает, что: « Организация выборов в Государственную Думу возлагается на избирательные комиссии. В решении всех вопросов, связанных с подготовкой и проведение выборов, Центральная избирательная комиссия и нижестоящие комиссии в пределах компетенции, установленной настоящим Положением, независимы от других государственных органов ».¹²   

     В этом  Положении предусмотрено, что  комиссии работают коллегиально, подготовка и проведение выборов  осуществляется гласно и открыто.

     Последующие  законы внесли значительные изменения,  важнейшим из которых была демократизация формирования руководства избирательной комиссии, которое теперь избиралось самой комиссией, также были определены сроки полномочий комиссий.

     Указы Президента  Российской Федерации в период 1993-1994 годов были юридической  основой выборов, утверждали положения о выборах депутатов Государственной Думы, Совета Федерации представительных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В этих Указах Президента прямо указывается, что выборы проводят и организуют избирательные комиссии, независимые в пределах своей компетенции от других органов власти.

     Указами  Президента  1993 года формируется  иерархическая лестница в системе избирательных органов.

     Появляются  члены избирательных комиссий  с правом совещательного голоса и наблюдатели от кандидатов, партий, объединений на избирательных участках.

     Конституция  Российской Федерации, принятая  в 1993 году, не решила проблем  с распределением объемов регламентации  избирательного процесса между  Федерацией и субъектами Федерации.

     6 декабря  1994 года был принят Федеральный  Закон «Об основных гарантиях  избирательных прав граждан Российской  Федерации», который стал первым  из четырех последовательно менявших  и дополнявших друг друга законов  об избирательных правах и  правах на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

     В статье 11 этого закона указано: «Подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют:

Центральная избирательная  комиссия Российской Федерации;

Избирательные комиссии субъектов Федерации;

Окружные избирательные  комиссии;

Территориальные (районные, городские и другие) избирательные  комиссии. В пределах одной административно-территориальной  единицы с большим количеством  избирателей создаются несколько  территориальных избирательных  комиссий;

Участковые избирательные  комиссии.»¹³.   ничего не сказано о полномочиях, взаимодействии и взаимосвязи комиссий.

     С 1994 года  Центральная избирательная комиссия  Российской Федерации, избирательные  комиссии субъектов Федерации  действуют на постоянной основе, а с1995 года члены этих комиссий работают на штатной основе и за вознаграждение.

     Таким образом,  избирательные комиссии двух  верхних уровней  профессионализируются,  становятся государственными органами.

     Схема избирательных  органов, действующих и поныне,  в основном сформирована именно в это время. Она заключается в следующем: организацией выборов занимаются независимые от других органов власти и местного самоуправления избирательные комиссии. На выборах каждого из трех уровней ( федерального, регионального и муниципального) избирательной комиссией высшего уровня, комиссией организующей выборы, то есть комиссия, образуемая органами, выборы которых она организует, и представляющая собой орган того же уровня власти¹⁴.

     Система избирательных комиссий не представляла собой иерархической структуры, не смотря на то, что существовало два уровня постоянно действующих комиссий. Они осуществляли контроль за соблюдением избирательных прав, методическую помощь избирательным комиссиям, координацию их деятельности, но напрямую не влияли на работу и состав комиссий. Система избирательных комиссий оставалась децентрализованной и влияние на избирательные комиссии местных органов самоуправления было сильнее, чем со стороны вышестоящих комиссий  (в силу территориальной близости, а также благодаря возможности влияния на состав материально-технической зависимости).

     19 сентября 1997 года принят закон «Об основных  гарантиях избирательных прав  и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации», но относительно организации выборов он не имел принципиальных изменений, хотя увеличивал гласность и открытость избирательного процесса. Закон установил, что ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации являются государственными органами и юридическими лицами и действуют на постоянной основе, территориальные комиссии могли работать тоже на постоянной основе. Члены этих комиссий работающие на постоянной основе, получили статус государственных служащих. Комиссии, регистрирующие кандидатов, получили право отменять регистрацию в случае нарушения избирательного законодательства, т. е. им были приданы функции судебной власти, это привлекло дополнительное внимание к их формированию и увеличило роль избирательных комиссий.