Лекции по «Государственному и муниципальному управлению»

В целях повышения  в государственной и общественной жизни страны роли демократических  институтов, важнейшим из которых  является российский парламент, в Конституции  Российской Федерации предлагается закрепить за Государственной Думой контрольные полномочия в отношении Правительства Российской Федерации.

Проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации  «О контрольных полномочиях Государственной  Думы в отношении Правительства Российской Федерации» предусматривается дополнить перечень вопросов, отнесенных к ведению Государственной Думы, положением, согласно которому палата рассматривает ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Указанные отчеты ежегодно представляются Государственной Думе Правительством Российской Федерации. Соответствующие поправки вносятся в часть 1 статьи 103 и часть 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации.

2.3. Административная реформа в РФ и ее основные этапы.

В некотором смысле все  инновации в государственном  управлении так или иначе касаются «качества» государственного управления. В ряде случаев «качество» подразумевает проведение реформ по совершенствованию системы предоставления государственных и муниципальных услуг населению. Повышение качества услуг является одним из ключевых факторов, определяющих доверие граждан к органам государственной власти и способствующих укреплению имиджа государственной службы.

Философия качественного  предоставления услуг берет свое начало в частном секторе. Потребовалось  определенное время для того, чтобы  государственный сектор воспринял  и осознал выгоды от разработки и  использования концепций и программ внедрения системы управления качеством. Движение за повышение качества услуг в государственном секторе в Российской Федерации взяло старт с 2000 года и проекты в данном направлении носят, как правило, экспериментальный характер.

В.А. Злобин в работе «Анализ современных технологий электронного предоставления государственных услуг» выделяет несколько основных этапов повышения качества предоставления услуг:

- создание центров предоставления услуг по принципу «одного окна», где человек мог бы осуществить за один раз все необходимые операции по взаимодействию с государственными органами;

- изучение мнений и ожиданий граждан относительно услуг, предоставляемых государством;

- разработка органами государственной и муниципальной власти, оказывающих услуги стандартов их предоставления и доведение этой информации до  населения;

- оценка результатов работы этих органов и достижения ими установленных стандартов.

Административная  реформа - процесс совершенствования механизма государственного управления и общественных отношений в сфере государственного управления. Вопрос об административной реформе - ключевой для понимания проблем современного государственного и муниципального управления, основных тенденций его развития. Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, а также порядка ее отношений с обществом (частными лицами, бизнесом и т.д.) непрерывно идут под воздействием самых разных факторов в большинстве стран мира, как федеративных, так и унитарных. Таких изменений очень много, но отнести к классу административных реформ возможно лишь те из них, которые организованы и на законных основаниях проводятся высшими органами власти в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти. Только совокупность всех этих признаков, а именно: инициирование и проведение «сверху»; законность и связанная с этим всеобщая обязательность; специальная организация и фундаментальность перемен и отличают административную реформу от частных улучшений и ситуативных изменений в структуре и порядке работы органов исполнительной власти¹⁰.

Проведение административных преобразований направлено на придание нового облика государству, а в условиях России оно выступает и способом легитимного встраивания всех прочих реформационных преобразований (от приватизационных процессов и трансформации федеративных отношений до «монетизации льгот») в административные механизмы государственного управления. Признаки административной реформы полностью соответствуют аналогичным признакам реформ как особому классу радикальных преобразований.

В то же время, административные реформы – это такой тип реформ, в котором совпадают и субъект, и объект реформирования. Ход проведения административной реформы в России показал, что главным субъектом и инициатором ее проведения выступает президент страны, а объектом преобразований являются органы исполнительной власти.

В общем случае состав российской административной реформы  включает следующие компоненты:

- изменение места исполнительной власти в системе государственного управления;

- изменения соотношения централизации и децентрализации этой власти;

- перемены в структуре органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;

- перераспределение полномочий и ресурсов для их исполнения по территориальным уровням власти;

- уточнение и унификацию содержания государственных услуг, их стандартизацию и изменение порядка предоставления;

- обновление внутренних регламентов деятельности различных органов власти;

- укрепление взаимодействия государства и бизнеса, государства и граждан.

Каждый из перечисленных  компонентов затрагивает всю  совокупность федеративных отношений  в Российской Федерации, весь реформационный комплекс экономического «разгосударствления» и перераспределения собственности. Не менее серьезное отношение  к предмету административной реформы имеет процесс реализации принципов субсидиарности (закрепление предмета ведения и соответствующих общественных финансов за тем уровнем власти, который наиболее для этого приспособлен, с передачей этого предмета «наверх» или «вниз» только по таким основаниям).

Административная реформа  оказывает влияние на реформирование бюджетного федерализма и бюджетного процесса, а также на социальные и экономические реформы. Проведение административной реформы неотъемлемо  и от реформирования государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления.

Следует отметить и две  важнейшие составляющие административной реформы в России - государственные услуги и обеспечение прозрачности и подотчетности исполнительной власти.

Государственная услуга трактуется как реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству «конечный продукт» органов исполнительной власти. При этом одной из задач административной реформы становится установление прямой зависимости оценки деятельности указанных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину, организации или бизнесу.

Важно подчеркнуть, что  в рамках административной реформы  стандартизация и регламентация  предоставления той или иной государственной услуги ориентированы исключительно на процесс оказания услуги, и менее всего стандартизируют саму эту услугу. Формирование стандартов содержания и предоставления государственных услуг – исключительно сложный, длительный и дорогостоящий процесс.

Эффективное предоставление государственных услуг предусматривает  знание граждан (организаций, деловых  кругов) о деятельности органов исполнительной власти. При этом знания каждого  гражданина об этой деятельности должны быть предельно конкретными, то есть корреспондировать не с абстрактной «общественной целесообразностью», но, прежде всего, с его личными интересами и проблемами. Речь в данном случае может идти о подотчетности и прозрачности как универсальных характеристиках государственного управления.

Подотчетность предполагает решение проблемы ответственности  – государства перед гражданином. Прозрачность выступает как решение  информационной проблемы – гражданин  и общество в целом должны иметь  информацию о ходе дел у органов  исполнительной власти.¹¹

Решение проблемы прозрачности начинается с введения института  раскрытия государственной информации. Публичное раскрытие информации государства – это предоставление доступа к юридически значимой информации государства для неограниченного круга лиц, осуществляемое без направления специального запроса. При этом сам доступ определяется как обеспечение возможности ознакомления с информацией для лица, не являющегося ее обладателем.¹²

Признанным способом реализации открытости государства  перед обществом и налаживания эффективных каналов взаимодействия общества и государства является претворение в жизнь в рамках административной реформы концепции электронного государства – осуществления государственной деятельности с массовым и повсеместным использованием информационно-коммуникационных технологий в процессах государственного управления.

Административные реформы  основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Все  мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и  доступности информации о деятельности государственных органов.

Их цель - сделать государство  более эффективным, «приблизить» его  к гражданину и обеспечить всеобъемлющую  конкурентоспособность страны. Основными критериями периодизации административных преобразований в России выступают, с одной стороны, политические установки высшего руководства страны, а, с другой, - целевая функция и глубина концептуальной проработки замысла проводимых реформационных мероприятий.

С этой точки зрения административные преобразования в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на три периода:

1. административные преобразования 1991 – 1999 гг., политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации;
2. первый этап административной реформы, проведенный в 2003 – 2005 гг., преследующий политическую цель укрепления государственной власти в стране и определяемый соответствующим замыслом, выработанным в период 2000 – 2002 гг.;
3. второй этап административной реформы, начавшийся в 2006 году, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы.

В период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года была произведена департизация государственного аппарата и сформированы новые структуры для управления процессами реформирования экономики страны:

1. ряд «промышленно-экономических» министерств и государственных комитетов был упразднен и на их месте возникли смешанные государственно-частные акционерные компании («Газпром», «Единые энергетические системы» с контрольными пакетами акций в руках государства), частные нефтедобывающие компании (например, «Лукойл»). Были ликвидированы Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.;
2. были созданы новые государственные органы, а именно: Государственный комитет по управлению государственным имуществом (главная задача - приватизация государственной собственности); Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции; Федеральное казначейство;
3. первые попытки упорядочивания системы федеральных органов исполнительной власти;
4. были предприняты первые попытки ввести новые принципы управления, соответствующие характеру правового государства;

Дальнейшие  административные преобразования, проведенные  в период 1994-1996 гг. (вплоть до выборов Президента Российской Федерации в июле 1996 года), были обоснованы, прежде всего, принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Это не могло не повлиять на исполнительную власть и на ее отношения с другими ветвями власти.

Основные  меры по модернизации госаппарата в этот период можно разделить на несколько направлений:

- Конституция 1993 года провозгласила принцип разделения властей, в связи с этим появилось несколько актов, регулирующих вопросы взаимодействия ветвей власти;

- одним из главных направлений деятельности федеральной власти (Президента и Правительства) было обеспечение единства системы исполнительной власти в сфере отношений Федерации и субъектов Федерации;

- 31 июля 1995 года был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», упорядочивающий вопросы правового статуса чиновников, предоставляющего государственным служащим социальные гарантии, накладывающего на них необходимые ограничения;

- предпринимались и шаги, направленные на упорядочение структурно-функционального статуса институтов исполнительной власти – Правительства и специализированных федеральных органов исполнительной власти;