Лекции по «Государственному и муниципальному управлению»

Остановить  разрушительный для России процесс  удалось 31 марта 1992 года подписанием  в Москве Президентом и Председателем Верховного Совета, а также руководителями регионов Федеративного договора. Он представлял собой три самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти:

1. суверенных  республик в составе Российской  Федерации;

2. краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

3. автономной  области, автономных округов в  составе Российской Федерации.

Было законодательно оформлено понятие субъекта Российской Федерации, которые получили значительный объем полномочий, но в рамках целостного неделимого Российского государства. Вместе с тем Федеративный Договор закрепил юридическое неравенство краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов по сравнению с суверенными республиками. Последние обладали высокой степенью самостоятельности (возможность не зависимо от федеральных органов устанавливать систему и порядок выборов республиканских органов власти, собственное правовое регулирование, включая законодательное, по вопросам судоустройства, кадров правоохранительных органов, семейного, трудового законодательства и т.д.), тогда как остальные субъекты федерации во многом оставались на положении бесправных административно-территориальных единиц.

В процессе разработки новой Конституции России главным  требованием большинства регионов России было закрепление равноправия  всех субъектов Федерации. Применительно  к республикам в составе России было исключено слово «суверенные», хотя они, оставаясь государствами, все же обладают несколько более широким конституционно-правовым статусом, чем края, области и т.д.: собственные конституции, государственный язык, гражданство, особые органы государственной власти (президент, конституционный суд) и т.п.

Конституция закрепила следующие принципы федеративного устройства России:

1. суверенитет  Российской Федерации; 

2. верховенство  федеральной Конституции и федеральных  законов на всей территории  страны;

3. целостность  и неприкосновенность территории  Российской Федерации;

4. равноправие  субъектов Российской Федерации  и в частности, во взаимоотношениях  с федеральными органами государственной  власти;

5. наличие у  субъектов Федерации собственной  правовой системы (конституции  и законодательства - у республик,  устава и законодательства - у краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;

6. единство системы  государственной власти;

7. разграничение  предметов ведения и полномочий  между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

8. равноправие и самоопределение  народов России.

   В цивилизованном обществе существует особая политическая реальность - правовое государство. Основные положения классической теории правового государства были сформулированы в ХIХ веке немецким философом И.Кантом. Они сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно И.Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил.

Признаки правового  государства:

- основано на верховенстве  закона, права над государством;

- предполагает определенные  условия для своего утверждения:  народ в целом и каждый гражданин  в отдельности должны созреть  для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Отсюда - неуклонное исполнение и соблюдение всеми гражданами, должностными лицами, органами государства и организациями законов государства. Государство обязано уважать закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно правомерно его пересмотреть и даже отменить;

- предусматривает взаимную  ответственность гражданина и  государства в рамках действующего  законодательства;

- базируется на политическом, идеологическом и экономическом  плюрализме, которые закрепляются и гарантируются нормативно-правовыми актами государства;

- обеспечивает личные  права и свободы граждан, социально  – экономические и культурные, политические права и свободы,  необходимые для функционирования  гражданского общества;

- осуществляется в  строгом соответствии с принципом  разделения властей на законодательную,  исполнительную и судебную;

- цементирует не угроза  применения санкций, а именно  согласие большинства граждан  добровольно исполнять предписания  законов. 

  Современная Конституция Российской Федерации провозглашает: «…Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Определение Российской Федерации как правового государства следует рассматривать в настоящее время, прежде всего как политическую цель, к которой мы все стремимся.

 

1.3. Политические режимы.

Политический  режим (от лат. regimen — управление)  — это совокупность способов, приемов, методов осуществления политического властвования, порядок взаимоотношений гражданского общества и политической власти. Он определяется тремя основами. Экономической основой выступает собственность на основные средства производства: в чьих руках собственность—в интересах того класса и создаются благоприятные условия политической жизни. Политической основой служит государство. Оно, наделенное законодательными и исполнительными функциями, устанавливает и поддерживает в обществе порядок, выгодный и угодный власть имущим. Идеологической основой является идеология господствующего класса, утверждающая в сознании людей мысль о целесообразности именно существующего общественного устройства.

Условно выделяют три типа политических режимов - демократический, авторитарный и тоталитарный. Главный критерий такого деления - наличие в стране выбора (образа жизни, рода занятий, власти, вида собственности, образовательного учреждения, лечебного заведения и т.д.) и плюрализма (множественности): политического - многопартийность, наличие оппозиции; экономического - существование разных форм собственности, конкуренции; идейного - сосуществования различных идеологий, мировоззрений, религий и т.д.

1. Демократический режим проявляется в следующих чертах:

• признание  и гарантированность на конституционном  и законодательном уровне равноправия  граждан (независимо от национального, социального, религиозного признаков);

• широкий  перечень конституционных прав и  свобод личности;

• реальное участие населения в организации  государственной власти, управлении делами государства;

• признание  и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равенства всех видов собственности, религиозных конфессий, политических идеологий и программ.

2. Авторитарный режим предполагает:

• ограничение  плюрализма политического. Государственная  власть сосредоточивается у политической и административной элиты, не контролируется народом, политическая оппозиция (партии, течения) существует, но в условиях давления и запретов;

• государственное  управление строго централизовано, обюрокрачено, осуществляется при преимущественном использовании административных методов воздействия, механизм обратных связей в системе «власть — общество» блокируется, население не вовлекается в управление делами государства;

• существуют идеологический контроль и прессинг органов власти и управления на средства массовой информации (СМИ), другие институты политической системы и гражданского общества;

• конституционно-законодательные  нормы утверждают экономический  плюрализм, развитие различных форм предпринимательства и собственности; однако принцип равных прав и возможностей не гарантирован в реальной жизни.

К авторитарным режимам могут быть отнесены различные  гражданские и военные хунты, олигархические и элитарные системы.

3. Тоталитарный режим воспроизводит политический, идейный и экономический монополизм. Его основные черты:

• государственная  власть концентрируется у незначительной группы лиц и властных структур. Выборы и другие институты демократии, если и существуют, то формально, как  декоративное украшение правления;

• государственное  управление — сверхцентрализовано, государственные должности занимаются не конкурсным отбором, а назначением сверху, народ отстранен от участия в управлении;

• полное огосударствление общества — этатизм;

• тотальный  идеологический контроль; господствует, как правило, одна официальная идеология, одна правящая партия, одна религия;

• допускается  террор в отношении собственного населения, режим страха и подавления.

Известно  несколько разновидностей тоталитаризма: фашизм, социализм периода «культа  личности» и др. Впрочем, политические режимы в «чистом виде», т.е. во всей совокупности своих черт, проявляются нечасто. Жизнь богаче любых схем, и существуют многочисленные разновидности режимов; для их характеристики используются такие варианты в названиях, как:

• демократически-авторитарный;

• либерально-демократический;

• военно-бюрократический; военно-авторитарный;

• диктаторский (диктатура - режим, опирающийся на насилие);

• деспотический (режим неограниченной диктатуры  одного лица, отсутствие правовых и  моральных начал в отношениях власти и общества; крайняя форма деспотии - тирания).

В заключение важно отметить, что политический режим не имеет прямой зависимости  от форм правления и государственно-территориального устройства. Монархия, к примеру, не противопоставляет себя демократическому режиму, а республика (Советов, например) допускает тоталитарный режим. Политический режим зависит, прежде всего, от реального функционирования властных структур и должностных лиц, степени гласности и открытости в их работе, процедур отбора правящих групп, фактической политической роли различных социальных групп, состояния законности, особенностей политической и правовой культуры, традиций.

 

1.4. Нормативно-правовые основы, регулирующие деятельность органов власти.

Управление - специфическая  сфера общественной жизнедеятельности. Социальная ценность управления определяется тем, что посредством управления и через него получают необходимое осуществление ее экономические, социальные, духовные и политические потребности, интересы и цели. Значит, правовое регулирование управленческих отношений задевает интересы не только тех кто занят в аппарате управления (непосредственно государственных служащих), но и более широкого круга людей, всех тех, кто соприкасается с управлением, с государственными органами, т.е подавляющего большинства населения.

В научных работах  по общей теории права приводится классификация юридических норм, используемых в правовом регулировании  к государственному управлению:

• регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие (дозволительные);
• охранительные нормы, которые направлены на регламентацию 
  мер юридической ответственности и порядка применения санкций 
  (государственно-принудительных мер); эти нормы различаются по 
  видам юридической ответственности;
• специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и 
  развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них 
  выделяют:

          - общие (общезапретителъные) - фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений;

          - дефинитивные - закрепляющие в обобщенном виде признаки 
данной правовой категории (к примеру, понятия и определения 
в нормативных правовых актах);

         - декларативные (нормы - принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм;

         - оперативные - предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных 
отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок; 

         -   коллизионные - регулирующие выбор между нормами.

По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведения среди них различают: абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, оперативные, диапозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные, общие, особенные и рекомендательные.