Лекции по «Государственному и муниципальному управлению»

Основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране. Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают обществу целевую и ценностную структуру, закладывают в него как бы «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют правовой хартией, основным законом, чем подчеркивается ее качество источника и базиса всей юридической системы общества. Особенную роль Конституция играет в федеративном государстве, в котором его субъекты могут самостоятельно вести законодательное регулирование многих своих управленческих явлений, процессов и отношений. К числу таких государств принадлежит и Российская Федерация, в которой все ее 85 субъектов правомочны принимать конституции (республики) и уставы (другие субъекты) и иметь собственное законодательство.

Какое бы большое значение мы ни придавали смыслу и тексту Конституции, главное все же состоит в ее практической реализуемости, в том, какое влияние она оказывает на состояние и развитие общества. Конституция Российской Федерации не завершена, поскольку в ее тексте есть отсылки к 60 конституционным и обыкновенным федеральным законам, многие из которых еще предстоит принять. Ее роль зависит также от того, как ее положения будут поддержаны и реформированы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Лишь в результате всей этой совокупной конституционной деятельности можно будет сказать, что в Российской Федерации создана конституционная основа системной организации государственного управления.

Важнейшей формой правового  регулирования государственного управления являются законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел. Закон - это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции). Закон характеризуется материальными признаками, раскрывающими его с точки зрения источника, содержания и значения, и специфическими правовыми, отражающими юридические свойства закона и особенно правотворческой процедуры. Правовое регулирование посредством законодательной формы пользуется в обществе должным авторитетом, оно определяется особым психологическим отношением и обеспечивается всей сложной и мощной систем средств, находящихся в ведении государства.

По Конституции Российской Федерации 1993 г. обширные полномочия по правовому регулированию многих государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежат Президенту Российской Федерации как главе государства (см. ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный характер. Хотя они и подзаконны по своей юридической природе, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных, «установительных» правовых нормативных актов. Весьма значимы для государственного управления указы и распоряжения Президента Российской Федерации по формированию системы органов исполнительной власти, назначению их руководителей, а также по кадровым перемещениям в рамках перечня государственных должностей, отнесенных к его ведению. Важное значение, среди форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным правовым нормативным актам, представляющим собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий. Среди этих актов различаются:

- а) общие федеральные;

- б) общие субъектов Федерации;

- в) ведомственные;

- г) местные, в том числе органов местного самоуправления;

- д) локальные (внутриорганизационные).

Общие федеральные нормативные акты - это главным образом постановления Правительства Российской Федерации по предметам своего ведения (ст. 114), в которых устанавливаются правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации (ст. 115).

Общие нормативные акты субъектов Федерации - это акты глав и правительств (администраций) субъектов Федерации, которые в соответствии с конституциями и уставами регулируют правовые статусы и другие вопросы государственного управления на своей территории.

Общие федеральные и  общие субъектов Федерации правовые нормативные акты могут издавать отдельные министерства и приравненные к ним органы исполнительной власти, если они на это управомочены.

Ведомственные нормативные акты издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведение лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерство, комитет, служба, ^агентство, управление и т.д., и т.п.).

Местные нормативные  акты, в том числе органов местного самоуправления принимаются местными органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления в пределах своей компетенции по управленческим процессам территории юрисдикции. К числу таких актов относятся и уста городов и районов, уставы местного самоуправления.

Локальные (внутриорганизационные) нормативные акты издаются государственными органами и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности. Таковыми являются регламенты, положения об органах, должностные инструкции и другие документы

В правовом регулировании  государственного управления используется практически все многообразие тех  форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру.

 

 

Вопросы для  самоконтроля:

 

1. Аргументируйте  ваше определение государства,  укажите его сущностные черты,  важнейшие компоненты.

2. Назовите  и раскройте содержание общественных  функций государства.

3. Что  заключает в себе понятие форма государства?

4. Изложите  типологию форм правления, критерии  и основные различия типов  государств.

5. В  чем заключаются принципиальные  различия современных республик:  президентских, парламентских, смешанных президентско-парламентских?

6. Охарактеризуйте  различные формы государственно-территориального  устройства, принципы унитаризма, федерализма  и конфедерализма.

7. Какими Вы видите перспективы развития федерализма в РФ?

8. Раскройте понятия и типологию политических режимов.

9. Какие нормы используются в правовом регулировании  государственного управления?

 

Литература:

1. Пикулькин, А.В. Система государственного управления / А.В. Пикулькин. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – С. 36-49.
2. Чиркин, В.Е. Государствоведение / В.Е. Чиркин. – М.: Юрист, 2000. – С.99-102.
3. Гохберг, М.Я. Федеральные округа Российской Федерации. / М.Я. Гохберг. - М., 2002.
4. Игнатов, В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. / В.Г. Игнатов. – М.: ИКЦ «МарТ», 2006.
5. Политология. / Под ред. В.И. Власова. – Ростов н/Д.: Феникс, 2002.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Раздел II. Система органов федеральной государственной власти в РФ.

 

2.1. Институт президентства в Российской Федерации.

Органы государственной  власти характеризуются следующими чертами:

- наделены государственно-властными  полномочиями;

- образуются и действуют  в установленном государством  порядке;

- уполномочены государством  осуществлять свои задачи и  функции;

- являются составной частью  единой системы органов государственной  власти Российской Федерации.

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции (ст. 11), в нее входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов. В соответствии со ст.11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное собрание, Правительство и суды Российской Федерации. Каждый из этих видов органов власти представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов Российской Федерации. Особую группу государственных органов образуют органы прокуратуры.

В Российской Федерации существует три уровня в системе органов  исполнительной власти, каждый из которых  характеризуется самостоятельностью, собственной сферой компетенции, а именно:

1. Федеральные органы исполнительной  власти. Установление системы органов  исполнительной власти этого  уровня, порядка и организации  их деятельности находится, согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации. К компетенции органов исполнительной власти федерального уровня относятся задачи, возложенные на них Конституцией РФ (ст.ст. 71, 72). Вне пределов ведения федеральных органов исполнительной власти и их компетенции органы исполнительной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов имеют собственную компетенцию;

2. Органы исполнительной власти  субъектов федерации - республик,  краев, областей, городов федерального  значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной  области, автономных округов - устанавливаются субъектами федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и с общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ);

3. Органы исполнительной власти  в системе местного самоуправления. Органы местного самоуправления  могут наделяться законом отдельными  государственными полномочиями  с передачей необходимых для  их осуществления материальных  и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Президент РФ. Родиной института президентства считают США, где в отличии от других государств XVIII века, где верховная власть имела монархический, наследственный характер, конституция 1787 года устанавливала принцип выборности населением главы государства и федеральной исполнительной власти. Впервые идея в нашей стране введения президентства получила реальное воплощение в 1990 году, когда решением Съезда народных депутатов была установлена должность Президента СССР. 14 марта 1990 г. III Съездом народных депутатов СССР на пост первого и последнего Президента СССР без альтернативной кандидатуры был избран М.С. Горбачев. По результатам всероссийского референдума, проводившегося 17 марта 1991 года, подобный институт был введен в РСФСР, еще находившегося в составе единого государства. Дата избрания первого Президента России 12 июня 1991 г. была объявлена государственным праздником. 

Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основу системы государственного управления России, как и любой другой демократической страны, положено два принципа, два основания: принцип разделения властей и принцип комплементарности, предполагающий разделение государства на уровни управления, распространяющие власть по узловым административно-территориальным звеньям пространства страны.

Положение Президента в системе органов государственной  власти связано с конституционными прерогативами главы государства  по отношению, прежде всего, к исполнительной власти. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент вместе с тем находится «ближе» к исполнительной, нежели к другим ветвям власти. Это сближение главы государства с исполнительной властью находит выражение в конкретных конституционных полномочиях Президента как главы государства.

Предпосылки этой конституционной ситуации связаны  с особенностями формирования Правительства  в России. Конституция не связывает  процесс формирования Правительства  с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Иными  словами, Правительство может быть сформировано по принципу парламентского большинства, но может быть сформировано и без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции. Однако конкретная историческая ситуация, при которой состав Правительства не отражает парламентское большинство, может служить источником проблем в работе системы исполнительной власти, связанных с различными аспектами его деятельности, в частности законотворческой. Следствием этих проблем может стать низкая эффективность исполнительной власти, ее неспособность решать насущные задачи.

Для преодоления подобной ситуации Конституция установила ряд прерогатив Президента, пользуясь которыми он в «текущем» режиме может влиять на деятельность Правительства. Президент наделен важнейшими конституционными прерогативами, связанными с определением состава и порядка деятельности Правительства.

С согласия Государственной  Думы Президент назначает Председателя Правительства. По предложению Председателя Правительства Президент назначает  на должность и освобождает от должности вице-премьеров и федеральных министров. По предложению Председателя Правительства Президент утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти.

Ряд федеральных  органов исполнительной власти подчиняется  непосредственно Президенту. Совокупность этих органов идентифицируется как «президентский блок», в его структуре иногда выделяется так называемый силовой блок (эти термины укоренились в политическом лексиконе, однако юридически не закреплены).

Будучи главой государства, Верховным Главнокомандующим и председателем Совета Безопасности, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, давать поручения Правительству и федеральным органам исполнительной власти, ведающим вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.