Лекции по «Государственному и муниципальному управлению»

В ходе изучения государственного и муниципального управления важное значение имеет деятельностный подход, обращение к такой категории социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная системная модель: потребности-интересы-цели - вполне приложима к анализу государственного и муниципального управления как специфического типа социальной деятельности.

Следует отметить также политико-культурологический подход, который получил распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.

Весьма важное место  в изучении государственного и муниципального управления обладают исторический, сравнительный метод, аналогия и экстраполяция.

Исторический метод подходит к государственному и муниципальному управлению как к развивающимся и изменяющимся во времени явлениям. Он позволяет выявлять основные элементы изучаемого объекта и происходящие изменения в их содержание и взаимоотношениях.

Сравнительный метод заключается в сравнительном изучении государственного и муниципального управления в различных странах или регионах одной и той же страны на разных этапах развития. При этом выявляются общие черты, различия и особенности развития, изменения основных понятий и их причины.

Умозаключение по аналогии - это вывод о сходстве двух или более явлений в каких-либо определённых отношениях, сделанный на основании их сходства в других отношениях. Аналогия применяется в случаях изучения явлений, сведения о которых; неточны, неполны или фрагментарны.

Экстраполяция предусматривает распространение выводов, полученных в ходе исследования одной части явления (процесса) на другую его часть. Экстраполяция содействует прогнозированию, особенно тогда, когда объектом исследования является исторический процесс. Выводы, полученные в результате исследования завершившейся ступени развития, помогают понять его настоящее и предвидеть границы будущего.

 

 

 

 

 

Раздел I. Государство как общественное явление.

 

1.1. Понятие «государства».

 

Под государством следует  понимать механизм политической власти:

- 1) на определенной территории;

- 2) с необходимым действием законов;

- 3) с определенной системой органов управления;

- 4) с формированием органов принуждения.⁴

Государство является   основным институтом политической системы  общества, организующим, направляющим и контролирующим совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. 

Можно выделить следующие признаки государства:

- охватывает все население,  проживающее в пределах его  территории; 

- выступает в качестве официального представителя всего общества, является его концентрированным выражением и воплощением;

- обладает суверенитетом,  что   означает его самостоятельность  и независимость   при осуществлении  своих внутренних и внешних  функций;

- обладает правом принудительного подчинения своей власти посредством особых принудительных учреждений.

Также государство обладает рядом монопольных прав, а именно:

- неэкономическое принуждение;

- исключительное право  издавать обязательные для всех  законы;

- право определять и взимать налоги и сборы, выпускать займы, осуществлять бюджетную политику;

- исключительное право  эмиссии денежных знаков;

- право на осуществление  внешней политики;

- право создавать,  содержать и использовать вооруженные  силы различного назначения и  органы пресечения;

Сущность государства  наиболее глубоко проявляется через  выполняемые им функции. Главной внутренней функцией является достижение социально-политической стабильности, служение общему благу. Государство стремится выступать в качестве главного арбитра при столкновении политических интересов, не допускать обострения социальных конфликтов и разрешать их мирными средствами. Помимо этого государство обеспечивает следующие функции: экономические - выступает главным координатором и регулятором экономических процессов; социальные- обеспечивает систему социального страхования, общественных компенсаций, социальной опеки, развитие здравоохранения; культурно-образовательные - является основным гарантом сохранения и преумножения национальной науки и культуры, развития системы народного образования; экологические – отвечает за охрану окружающей среды на своей территории.

Внешние функции государства  направлены на реализацию его интересов  и целей на международной арене. Основными из них являются: обеспечение  национальной безопасности, отстаивание государственных интересов в международных отношениях, развитие взаимовыгодного сотрудничества, участие в решении глобальных проблем.

Выполнение внутренних и внешних функций обеспечивается системой органов и учреждений, которая получила название механизм государства.

Государственный орган - центральный элемент механизма государства. Он официально представляет государство, имеет свойственную его задачам компетенцию, организуется особым порядком и обладает особой структурой. В целом выделяют четыре вида государственных органов.

Высшие органы законодательной  власти в различных странах называются по-разному: конгресс, собрание, совет  и т. д. Собирательное имя этих органов - парламент (от французского parler - говорить). Парламент – общенациональный представительный институт, избираемый на началах всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования. 

К высшим органам исполнительной власти относится правительство, называемое кабинетом министров, советом министров, федеральным правительством и т. д.

Судебная система включает суды, арбитраж, военный трибунал и  т.д. Судебная власть выступает основным гарантом соблюдения законности законодательной  и исполнительной властей. Во многих странах надзор за соблюдением конституции, за соответствующими ей актами исполнительной и законодательной властей возложен на Верховный суд или на аналогичную высшую судебную инстанцию, созданную организационно обособленно. 

К контрольно-надзорным  органам относятся прокуратура, специальные органы контроля.

В Российской Федерации  высшие государственные органы образованы следующим образом.

Глава государства - Президент, избираемый на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, тайным голосованием сроком на 6 лет.

Высший представительный и законодательный орган — Федеральное собрание (парламент). Оно состоит из 2-х палат: Совета Федерации (в него входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации и Государственная Дума (450 депутатов).

Высшую исполнительную власть осуществляет Правительство, состоящее из Председателя (назначается Президентом с согласия Государственной Думы), заместителей Председателя правительства и федеральных министров.

Высшие судебные органы: Верховный суд, высший арбитражный  суд, Конституционный суд Российской Федерации.

 

 

 

1.2. Типологии государства.

  Современная политическая  история знает две основные  формы правления⁵ – монархию и республику.

 Монархия — это  форма правления, при которой  пост главы государства занимает  лицо в порядке престолонаследия. Институт монархии сохранился сегодня почти в 30 странах мира. Источником и носителем государственной власти здесь является монарх. Когда власть монарха неограниченна, форма правления называется абсолютной монархией (они имеются сегодня в странах третьего мира: Саудовская Аравия, Бруней, Оман, Катар). При эмирах и султанах иногда есть совещательные органы, квазипарламенты, но они обладают очень ограниченными политическими возможностями. Если монарх не обладает всей полнотой власти, то форма правления приобретает характер ограниченной, конституционной монархии (власть монарха ограничена конституцией). Такая форма правления в Великобритании, Нидерландах, Бельгии, Швеции, Норвегии, Дании, Испании, Японии. Монарх здесь выполняет представительные функции, выступая символом государственного единства нации, фактически царствует, но не правит. Например, в Великобритании законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из 2-х палат: палаты общин и палаты лордов. Правительство формирует лидер партии, победившей на парламентских выборах, он занимает пост премьер-министра. Правительство находится у власти, пока поддерживается парламентом.

Большинство граждан, в  которых сохранен институт монархии, видят в ней символ единства нации, олицетворение политических традиций и гаранта политической стабильности.

Республика - это форма правления, при которой высшие органы государственной власти формируются выборным путем, суверенные права на власть признаются за гражданами (народом).

Республики могут быть парламентарными, президентскими либо смешанными.

Парламентарная (парламентская) республика (Италия, ФРГ, Греция, Ирландия и другие - практически вся западная Европа, Австралия, Канада). Население здесь избирает парламент. Республика парламентской называется потому, что правительство в ней формируется из представителей одной или нескольких политических партий, располагающих большинством в парламенте, и несет по конституции ответственность перед парламентом (верховенство парламента). Путем вынесения вотума недоверия парламент может отправить правительство или его члена в отставку. Здесь функции президента в целом ограничены представительством, а значительная часть его полномочий осуществляется с согласия правительства и парламента. Центральной фигурой в формировании и осуществлении политики государства является премьер-министр. 

Президентская республика. Классический пример президентской  республики - США. Это такая форма правления, в которой во главе государства стоит президент, избираемый всеобщим прямым или косвенным голосованием и сочетающий полномочия главы государства и правительства. Он вправе действовать по своему усмотрению. Правительство здесь формируется не на основе парламентского большинства, а из состава той партии, к которой принадлежит сам президент. Премьер-министра нет. Для отношений президента и парламента характерно в целом независимое существование, выраженное в отсутствии у президента права роспуска парламента, у парламента — права смещать правительство, вместе с тем, президент зачастую пользуется правом вето, т. е. не подписывает принятые парламентом законопроекты и возвращает их для повторного обсуждения. Президент по своему усмотрению назначает, перемещает и отрешает от должности членов правительства. В то же время парламент может применить против президента механизм импичмента, т.е. привлечения его к особому суду.

Полупрезидентская (смешанная) форма республики (РФ, Франция, Финляндия, Португалия). Отличительной чертой здесь является большой объем  президентских полномочий, при сохранении традиционных для парламентской  формы механизмов связи президента и парламента, парламента и правительства.

 Также государства  могут различаться такому признаку, как форма государственного устройства.⁶ В этой связи выделяют унитарное и федеративное государства.⁷

Унитарное (от латинского unitas - единый) государство формируется, как правило, в странах экономически и национально однородных. Однонациональными унитарными государствами являются Япония, Польша и т. д. Возможно существование и многонационального государств унитарного типа: Китай, Пакистан и др.

Характерные черты унитарного государства:

- существование одной  (единой) системы органов государства;

- наличие одной конституции,  одной системы законодательства, одной финансовой, налоговой, кредитной  систем.

- деление лишь на  административно-территориальные единицы;

- централизованное административное единство ее территориальных единиц, которые не обладают политической самостоятельностью.⁸

Федерация - это такое государственное устройство, при котором создается союз государственных образований, не теряющих при этом ряда важных политико-юридических характеристик и полномочий. Федерациями являются США, Индия, Бразилия, Россия и др.

Характерные черты федеративного  государства:

-  наличие двух систем  законодательной, исполнительной  и судебной власти: федеральной  и субъектов федерации. Действует принцип верховенства конституции и законов федерации;

-   строгое разделение  полномочий федеральных органов  и субъектов федерации, в сферу  действия которых никто не  может вторгаться, политическая  самостоятельность субъектов федерации;

- объединяющими началами федерации выступают единое социально-экономическое пространство, единая денежная и кредитная система, федеральное гражданство, федеральная конституция, федеральные органы власти и управления;

-   субъекты федерации  имеют прямое представительство в парламенте страны (так, в США эту функцию выполняет Сенат, в Федеративной Германии - Бундестаг, в России - Совет Федерации).

  Разновидности федеративных  государств:  федерация, основанная  на национальном принципе (Россия, Индия) и   федерация, основанная на территориальном принципе (США, Мексика, ФРГ).

Россия как  федеративное государство. Россия стала отвечать признакам федеративного государства лишь в 90-е годы ХХ века. Ранее она именовалась Российской Советской Федеративной  Социалистической Республикой (РСФСР), но по форме (отсутствовали субъекты федерации), а тем более по содержанию являлась унитарным государством.

В конце 80-х - начале 90-х годов целостность России была поставлена под угрозу. Входившие  в нее автономные республики, активно  поддерживаемые руководством бывшего Советского Союза, стали активно заявлять о своем суверенном статусе и самостоятельном вхождении в уже распадавшийся СССР.