Лекции по "Управление персоналом"

Особенно много изменений и  дополнений в гражданскую службу было внесено после отмены крепостного  права в 1861 году и проведения известных  реформ Александра II.

Александр II начал реформы с образования «комиссии» - особого Совещательного собрания. Собрание осудило манию роста чинов, взяточничество и другие пороки служилых людей, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели», но лишь после значительного повышения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в 2 раза, но «Табель» осталась в неприкосновенности.

То же повторилось и при  его сыне – Александре III. Он также утвердил в начале своего царствования Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они стали архаикой, утратившей всякое положительное значение, а лишь стимулируют угодливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводит в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем «выбиться наверх». Главным выводом совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал это вывод.

Но когда заключение Совещания  было разослано на отзыв главам министерств  и ведомств, все повернулось иначе. Подавляющее большинство министров  высказалось против отмены чинов. Аргументы: чин-де возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государству, то тем самым укрепляет власть и поднимает её престиж.

И Александр III отказался от своих нововведений.

Только С.Ю.Витте добился для  своего ведомства – Министерства финансов – исключения, получив право принимать сотрудников, в том числе и на достаточно высокие должности, вне зависимости от чина и происхождения, лишь при условии наличия у них высшего образования.

Новая комиссия по совершенствованию  гражданской службы, по сложившейся традиции, была образована в начале царствования Николая II, в 1895г. – при Госсовете. Но комиссия работала неспешно – свой доклад она представила лишь в 1901 году. Содержавшиеся в ней предложения были нерадикальными – не был даже поставлен вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников.

Лишь после революции 1905 года, в 1906году был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины все же сохранились.

Временное правительство в августе-сентябре 1917 года подготовило проект постановления  «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить – произошла Октябрьская революция.

Большевистская партия, став правящей, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что «все гражданские чины упраздняются» и «наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются». Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована.

Однако мечта о государстве  – коммуне, в котором не будет  профессиональной бюрократии и все  станут управленцами («каждая кухарка  будет управлять государством»), осталась нереализованной. Очень скоро  выяснилось, что в охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И.Ленин  был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем – к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти.

Это связано с тем, что в условиях развала только партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе, в армии, в массовых организациях (профсоюзы, Советы и т.п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях – ЦК, областные бюро, губернские, городские, районные комитеты. В силу этого партия была фактически готовой основой для формирования структур власти.

Кадровый корпус государственных  служащих формировался прежде всего  из членов РКП(б). Принципы отбора кадров были простыми:

-личные контакты видных большевиков с будущими назначенцами по  революционной деятельности;

-выяснение социального происхождения  и степени политической преданности  целям большевистской партии.

В 1920 году 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской, Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждался принцип единоначалия вместо провозглашенного вначале безграничного советского коллегиального самоуправления. В.И.Ленин писал: «Советский социалистический демократизм единоначалию и диктатуре нисколько не противоречит….. Волю класса иногда осуществляет диктатор, который иногда один более сделает и часто более необходим».

Сфера управления, как известно, независимо от её уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков  и качеств. Коммунистическая система  власти призвала к управлению страной  новую элиту, которая в большинстве своем не имела образования и навыков в управлении.

Отсутствие у большинства большевиков-партийцев  элементарных управленческих  знаний и опыта заставило, преодолевая  сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью, привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под влиянием властей, но и в силу необходимости – госслужба была для них единственным источником средств для жизни.

Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в 1918 году, удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял:

-в ВЧК – 16,1%;

-в НКИДе – 22,2%;

-во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении Совнаркома  – 36-40%,

-в НКВД – 46,2%;

-ВСНХ – 48,3%;

-Наркомюсте – 54,4%;

-Наркомздраве – 60,9%;

-Наркомате по морским делам  – 72,4%.

Среди руководящих сотрудников  центральных государственных органов  число служащих с дореволюционным  стажем колебалось от 55,2% в Наркомвоене  до 87,5% в Наркомфине.

Причем старые специалисты, как  правило, работали под контролем  представителей компартии. В.И.Ленин  в отношении Госплана об этом говорил  так: «… Подавляющее большинство  ученых, из которых, естественно, составлялся  Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких  лиц, которые могут образовывать Президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма».

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных  служащих состоял как бы из двух частей:

-новая,  советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы;

-старое, дореволюционное  чиновничество, которое постепенно  размывалось( либо полностью принимало  новые принципы, либо вытеснялось,  в том числе репрессивными  методами).

В связи с тем, что  как было сказано выше, во многих ведомствах преобладающую часть  составляли рабоче-крестьянские представители, не имевшие ни знаний, ни опыта управленческой деятельности, развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров в Социалистической академии, коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол.

С окончанием гражданской  войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской  власти, были упрочены. Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936г. и особенно 1977г. прямо говорили о руководящей роли партии в обществе.

Важнейшими задачами партийных  органов были подбор, воспитание и  расстановка кадров:

-от колхозного бригадира  до Председателя Совета Министров  СССР

-от председателя сельского  Совета до Председателя Верховного  Совета СССР

Тогда же появилось понятие  «номенклатура». Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате, хозяйственных органах и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались в партийных органах – от первичных партийных организаций до ЦК КПСС.

Причем я применяю здесь  понятие «номенклатура» не как определенный круг работников, пользующихся особыми материальными привилегиями ( анализ понятия «номенклатура» с этой точки зрения очень подробно сделан в учебном пособии «Государственная служба», автор доктор юридических наук А.В.Облонский).

Я рассматриваю понятие «номенклатура» как организационный принцип работы с кадрами.

В партийных органах  существовало два вида номенклатуры:

-утверждаемая

-учетно-контрольная

 

В утверждаемую номенклатуру входили  должности, по которым назначенные  в соответствующих инстанциях работники проходили затем утверждение в партийном органе. Допустим, должность директора какого-то завода входила в утверждаемую номенклатуру обкома партии. Так вот, после назначения на эту должность работника приказом соответствующего  министра этот работник утверждался в этой должности на заседании бюро обкома.

Конечно, сразу же возникает логичный вопрос: а что бывает, если вновь назначенного на должность работника не утверждает партийный комитет? Ответ на вопрос таков. Во-первых, до назначения работника на должность этот вопрос, как правило, устно согласовывался в партийном комитете. И если партийный комитет возражал против данной кандидатуры, то решение о его назначении не принималось.

Конечно, в практике бывали случаи, когда хозяйственный руководитель назначался на должность без согласования с партийным комитетом, тогда партийный орган не утверждал его. В таких случаях позиции партийного органа были, как правило, оказывались сильнее, и назначенный работник освобождался от должности.

Что касается учетно-контрольной номенклатуры, то она отличается от утверждаемой (основной) номенклатуры тем, что в нее включались должности, назначение работников на которые проходило только через согласование в партийных органах без дальнейшего утверждения на заседаниях партийных комитетов. Причем, согласование проводилось путем направления в партийный комитет соответствующего ходатайства с приложением личного дела работника.

Состав номенклатуры в зависимости  от уровня партийного комитета был  свой:

-на уровне ЦК КПСС ( по Татарской АССР, например) – все секретари обкома КПСС, все секретари Казанского горкома КПСС, первый секретарь Брежневского (Набережно-Челнинского ) горкома КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета ТАССР, Председатель Совета Министров ТАССР, руководители крупных предприятий (КАПО, КМПО, КВВО и др.) и др;

-в номенклатуру Татарского обкома  КПСС входили должности всех  секретарей горкомов, райкомов КПСС, секретарей парткомов с правами  райкомов, секретаря Президиума  Верховного Совета ТАССР,  заместителей Председателя Совета Министров ТАССР, председателей горрайисполкомов, руководителей предприятий и др.

Своя номенклатура была в горкомах, райкомах КПСС, партийных комитетах  и даже в первичных партийных  организациях (начальники производств  и цехов заводов и фабрик, руководители отделений, бригад колхозов и совхозов и т.п.).

Существовал еще и такой нюанс  номенклатуры: все должности  учетно-контрольной  номенклатуры вышестоящего  партийного комитета находились в утверждаемой номенклатуре нижестоящего партийного комитета. Так, должность директора КАПО была включена в учетно-контрольную номенклатуру ЦК КПСС и утверждаемую номенклатуру Татарского обкома КПСС.

Номенклатурный принцип начал  складываться сразу после прихода  большевиков к власти, но в полном своем виде сформировался к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х годов(номенклатура была отменена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 года). Он охватывал всю сферу управления, хотя и не имел правового оформления.

Конечно, в номенклатурном принципе подбора, воспитания и расстановки кадров много недостатков. Среди них:

-руководящие посты могли быть, в основном, только членами компартии,  рекомендованными на эти должности  соответствующими партийными комитетами;

-строгий отбор по принципу преданности компартии;

-секретность и закрытость системы;

-несколько военизированный характер, беспрекословное повиновение нижестоящих  перед вышестоящими органами  и руководителями.

 

Но есть и в системе номенклатуры положительные моменты6