Лекции по "Управление персоналом"

ЛЕКЦИЯ 1

по курсу «Государственная служба и кадровая политика»

 

Тема 1. Государственная  служба: история, тенденции развития. Правовое регулирование государственной  гражданской службы.

 

Основные вопросы

 

1.История отечественной государственной  службы. «Табель о рангах» Петра I. Программа рационализации российской статской службы М.М.Сперанского. Бесплодность  царских комиссий Александра II. Реформы С.Ю.Витте и П.А.Столыпина. Советская управленческая бюрократия: партийная номенклатура и государственная служба. 

2.Современная российская государственная  служба. Общие тенденции и их  оценка. Значение анализа исторической  отечественной практики организации  государственной службы для формирования  и функционирования современной  государственной гражданской службы.

3.Законодательство Российской Федерации и субъектов РФ о гражданской государственной службе. Единые подходы к правовому регулированию федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ, государственной службы и местного самоуправления. Механизмы взаимодействия федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ.

4.Нормативно-правовая база государственной  гражданской службы и её развитие.

 

Государственная служба была и есть и в обозримом будущем останется  одним из главных институтов государства. Поэтому знания различных аспектов её построения и функционирования, лежащих в её основе теоретических представлений, истории её возникновения и развития в нашей стране, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, наконец, особенностей государственной службы в различных странах – необходимы широкому кругу образованных людей – не только специалистов в области государственного управления.

Атаманчук Григорий Васильевич –  доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ – я на него буду часто ссылаться в своих лекциях.

Он говорит ( Монография «Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика» Издательство РАГС.2002.)): Надо перестать себя обманывать и честно признать, что основным внутренним источником, причиной, движущей силой всех наших бедствий, страданий, бедности, отсталости, перманентного кризиса и прочих явлений (перечень которых может быть бесконечным) был и остается государственный аппарат во главе с соответствующими властями придержащими.

И далее: от государственной  службы и её аппарата в жизнедеятельности  общества, в судьбе людей – граждан  государства – зависит очень многое, практически вся линия истории (её движения вверх-вниз, к прогрессу или регрессу).

 

Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а её традиции уходят в глубины  времени более чем на тысячу лет.

Можно полагать, что явление «служба» возникло в тот период, когда начала формироваться в треугольнике Владимир – Киев – Новгород государственность Руси. Уже в Московском великом княжестве были служилые князья, связанные с великим князем обязанностью служить ему, нести общую военную службу. Местничество, возникшее несколько позже, тоже первоначально носило служебный характер. Со времен Ивана IV Грозного каждое сословие, исходя из своего места в структуре общества, обязано было служить самодержавной и религиозной власти.

Серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы была проведена  в период реформаторской деятельности царя Петра I (годы правления 1862-1725). Им были ликвидированы сословно-представительные органы и установлена абсолютная монархия. Петр I отделил персону царя от государства и создал полноценную государственную службу, основой которой стала утвержденная 24 января 1722 года «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был».

К анализу и оценке роли Табели в становлении государственной  службы России следует подходить  с учетом следующих принципиальных моментов:

Во-первых, этот документ принимался в определенную историческую эпоху, в которой действовали свои идеалы и ценности, нравственные и правовые нормы, традиции и обычаи, организационные структуры и правила поведения.

Во-вторых, Табель о рангах был особым правовым явлением в истории России. Если Судебники 1497 и 1550 годов были сугубо русским творением, то Табель представляет собой документ, составленный на основе изучения и заимствования опыта законодательства европейских государств. Имеются достоверные сведения, что изучалось законодательство о чинах Англии, Франции, Голландии, Дании, Пруссии, королевств Шведского и Датско-Норвежского.

В то же время нужно подчеркнуть, что это было не слепое копирование  и механический синтез. Проделана большая работа самостоятельной мысли, в которой на первом месте стояла русская практика, затем челобитные (просьбы-предложения разных органов и лиц) и лишь на третьем месте – иностранное законодательство. В архивах сохранились четыре последовательные редакции табели о рангах и три редакции пунктов к ней.

В третьих, Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу. Взамен разных служб с января 1722 года все введенные чины: воинские (подразделяющиеся, в свою очередь , на сухопутные, гвардейские,  артиллерийские и военно-морские), гражданские (статские, штатские) и придворные – были разбиты на 14 классов или рангов: с низшего –14-го до высшего – 1-го.

При этом 1-й класс был исключительным: за всю историю им были пожалованы лишь 11 человек.

В четвертых, Табель о рангах была в какой-то мере попыткой преодоления стереотипов родовой аристократии. На смену иерархии званий, основанных на знатности происхождения, вводилась иерархия в зависимости от личной выслуги, служебных заслуг, знаний человека.

В-пятых, Табель о рангах была задумана и учреждена в рамках широкой и комплексной реформы всего Российского государства.

В конце 1708 года Петр I разделил Россию на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем (им же была поручена новая деятельность – полицейская). Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и Академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу.

Вместо сложной, запутанной и бессистемной структуры приказов    Петр I ввел 11 коллегий и Святейший Синод (на правах коллегии). В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем.

Установленные «Табелю о рангах»  принципы продвижения чиновников в  зависимости от личной выслуги и  образования заменили старую, средневековую  систему чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхождением.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность.

Отрицательными – его сложность, дороговизна, работа на себя (взятка, коррупция), негибкость.

 

 

После смерти Петра I последующие русские самодержцы Екатерина I, Петр II, Анна Иоановна, Елизавета Петровна, Петр III , Екатерина II, Павел I и другие были людьми другого масштаба, по своему относились к Табелю  о рангах и её использованию, корректировали и интерпретировали её по своему разумению.

С учетом  недовольства дворян обязательной государственной службой требования к ним в этом отношении постепенно снижались.

Екатерина I дала дворянам право на продолжительные отпуска.

Анна Иоанновна установила для дворян срок обязательной службы 25 лет (с отсчетом, начиная с 20-летнего возраста).

Петр III издал 18 февраля 1762 года Манифест о вольности дворянства, которым вывел дворян из табеля о рангах, то есть освободил их от обязательного несения военной и гражданской службы.

Следует отметить, что первая серьезная  попытка (после Петра I) попытка рационализации российской статской службы была предпринята в царствование Александра I и связана с именем М.М.Сперанского. Став одним из сподвижников молодого царя, Сперанский предложил полную реформу всей структуру государственной власти на базе передовых идей XVIII века. Но многое ему сделать не удалось. Что удалось частично – провести перестройку центрального управления – образование министерств и Государственного совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования.

Так, согласно царскому Указу от 6 августа 1809 года для производства в чины коллежского асессора (8-1 класс) и  статского советника (5-й класс) требовались, помимо соответствующей выслуги,  свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к Указу программе.

Программа была довольно обширна и предполагала:

-знание русского и одного  иностранных языков;

-знания в области права –  естественного, римского, уголовного и гражданского;

-знания в области отечественной  истории, экономики, статистики;

-общие познания по ряду других  предметов.

Но эти начинания встретили, как известно, яростное сопротивление  министров, которые стали «пробивать»  у царя исключения для своих ведомств, доказывая, что для них опыт важнее знаний.

Интересна в связи с этим записка царю Николая Михайловича Карамзина, в которой он дал волю своему сарказму: «Отныне никто не должен быть произведен ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства своей учености……председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский – свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор – пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших – римское право, или умрут коллежскими и титульными советниками. Ни сорокалетняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга узнать вещи,  совсем для нас чуждые и бесполезные. Никогда любовь к наукам не приводила столь несогласно с их целью».

Постепенно эти исключения вошли в норму, смысл Указа был утерян. И реформатор Сперанский был отправлен в отставку.

Идеи М.М.Сперанского  о  коренной реформе государственного управления в России так и остались интеллектуальным продуктом высокого качества, но совершенно невостребованными правящими кругами.

О крахе мечты Сперанского  дать России образованное чиновничество  проведенный ученым П,А.Завойским (его книга «Российское чиновничество в конце XIX века)  .анализ образовательного уровня чиновников, привлеченных в 40-е годы 19 века к уголовной ответственности. Способ исследования, конечно, странный – но других данных тогда не было.

Данные такие:

• из низших чинов (10-14 классы «Табели») имели:

- высшее образование - 3,2%

-среднее …………….  –  11,36%

-начальное…………..  – 85,5%

          *  по  средним чиновникам (5-8 классы) соответственно:

                                    6,4; 26,0; 67,6%

Конечно, этот способ исследования уязвим. Можно сказать, что более образованные меньше воруют, или, что более достоверно, меньше попадаются. Но все же этот анализ общее представление о ситуации с кадрами дает.

    Начинания Сперанского встретили, как известно, яростное сопротивление министров, которые стали «пробивать» у царя исключения для своих ведомств, доказывая, что для них опыт важнее знаний. Постепенно эти исключения вошли в норму, смысл Указа был утерян. И реформатор Сперанский был отправлен в отставку.

Идеи М.М.Сперанского о  коренной реформе государственного управления в России так и остались интеллектуальным продуктом высокого качества, но совершенно невостребованными правящими кругами.

Лишь кровавая драма 1825 года (восстание  декабристов) заставила Николая  I вновь обратить внимание на вопросы государственной службы. В годы его правления произошло фактическое разделение государственной службы на военную и гражданскую, каждая из которых стала постепенно приобретать свои специфические свойства.

В 1832 году был утвержден Свод Уставов  о службе гражданской, который включал  в себя три книги:

1)Свод Устава о службе по  определению от правительства;

2)Свод Устава по выборам;

3)Свод Устава о пенсиях и  единовременных пособиях.

В 1834 году принято «Положение о  порядке производства в чины по гражданской  службе». В соответствии с этими  документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики. Начали возникать элементы наемного труда.