Город как объект управления: основные концепции принятия политических решений в городах

Хантер указывает на особую роль в организации местного сообщества, светских газет, правительственных агентств в интересах сохранения и преумножения стоимости недвижимости. Каждого новичка посвящают в сообщество через сеть контактов в магазинах, школе, церкви. Каждое из сообществ имеет свои уникальные черты. Члены сообществ зависят друг от друга в защите собственных интересов. Общение в таком сообществе наиболее эффективно через членство в общественных организациях и местную прессу.

В работах элитистов подчеркивалась роль влияния наиболее полновластных людей в городе. Одной из характеристик элиты является то, что она претендует на выражение неких общих интересов. Известны примеры Бостона, в

Город как объект управления: основные концепции принятия политических решений в городах

котором группа элиты, известная под названием «Vault», обеспечивала принятие всех важнейших решений. Хьюстон (штат Техас), известный, как город свободного предпринимательства, демонстрирует пример полновластия другой группы элиты. В результате деятельности «Suite F8 crowd» Хьюстону удалось превратить свою гавань, с помощью федеральных средств, в порт.

Зачастую городом может управлять группа элиты, даже не проживающая в нем, как это видно на примере Детройта. «Дженерал моторе» определяет будущее автомобильной промышленности и самого этого города. Поле политики самого Детройта, таким образом, отдано во власть множественным группировкам, но их решения носят не принципиальное для города значение. Неоэлитизм модифицировал элитистскую теорию в направлении большего внимания к различиям между отдельными группами элиты. Деятельность элиты — это не действие одной стабильной группы. Это скорее взаимодействие различных небольших групп элиты. Имеется много общего в «неоплюралистских» и «неоэлитистских» теориях принятия политических решений: в понимании соревновательности групп, их влиянии на государство. Эти подходы объединяет также внимание к вопросам гражданской позиции и организационной вовлеченности граждан в политический процесс. Отличия двух подходов связаны с разницей в понимании природы принятия политических решений и основой соревновательности между группами. Последователи элитистской школы более циничны в суждениях о роли демократических традиций и методов.

Увеличивающаяся значимость элит особенно отчетливо видна на примере "коалиций городского роста" (urban growth coalitions). Эти коалиции создаются на основе объединения частных интересов и вовлекают городские власти в общий процесс получения преимуществ определенной территории. Объединения такого рода, как правило, имеют достаточную самостоятельность от городских властей, одновременно оставаясь тесно связанными с ней. Одним из ярких примеров являются корпорации городского развития, объединившие муниципальные и частные инвестиции, созданные в целях реконструкции ряда британских городов. Городские власти передали в пользование корпораций большие земельные участки и значительную часть строений. Сегодня с помощью привлеченных средств, корпорациям удалось осуществить большой объем работ. Особенно ярко это можно увидеть на примерах реконструкции Доклэнда (Лондон) и центральной части Манчестера (R. Imre, H. Thomas. 1995).

Корпоратизм предполагает неразрывную связь между государственными организациями и монопольными элитными группами. Это почти автоматически исключает любые другие политические интересы. Ключевое воздействие на процесс управления городом оказывают лишь организационно вовлеченные в него индивиды. Более того, в отличие от плюрализма и элитизма, именно конкуренция организаций определяет сущность процесса принятия решений городским правительством.

Неотъемлемой частью данного процесса является возрастание значимости объединения или вовлеченности профессионалов, связанных как с частными интересами, так и с государством. По мнению П. Данлеви (P. Dunleavey.1981), следует говорить об идеологическом корпоратизме, в котором объединение происходит на основании включенности индивидов в процесс принятия политических решений. Это в свою очередь является результатом общих ценностей, норм, идей и знаний. Подобная черта существенно отличает данную концепцию от элитистских и плюралистских теорий.

Следует учитывать и еще одну особенность городского политического процесса, заключающуюся в том, что городское правительство обладает собственными автономными целями, независимыми от сообществ и интересов бизнеса. Так, городское правительство является само по себе крупным работодателем. Кроме того, оно заинтересовано в том, чтобы, удовлетворяя различные интересы горожан, в том числе и за счет частных фирм, усиливать свои политические позиции. Подводя итог вышесказанному, необходимо сказать, что в различных городах могут существовать различные формы принятия политических решений. Наиболее адекватной объяснительной моделью для большинства американских городов является «неоэлитистская» форма осуществления власти. В этом смысле весьма характерным является уже называвшийся нами механизм «города, как машины роста». Однако в большинстве городов «господствуют» не владельцы недвижимостью, как об этом пишут Логан и Молоч, а финансисты и банкиры. В ряде случаев можно проследить смену доминирующих городских элит, что зависит от характера превалирующего экономического процесса. На смену владельцам ранчо и ферм приходят владельцы недвижимостью, которых меняют, в свою очередь, финансисты. В некоторых городах Солнечного побережья (Sunbelt) США или местах интенсивного пригородного строительства доминировать могут строительные компании.

Местное самоуправление: сущность и различия основных форм

Местное самоуправление — это деятельность по управлению делами местного сообщества. Как правило, оно охватывает и представительные, и исполнительные органы власти. В мировой практике известны три основные модели местного самоуправления: англосаксонская (английская), континентальная (французская), советская.

Первая, англосаксонская получила распространение в Англии, США, Канаде, Австралии и т. д. В этих странах представительные органы действуют автономно, в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Для этой модели характерно и то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства. Кроме представительных органов избираются должностные лица (мэры). Значительными полномочиями наделяются комиссии местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль за деятельностью местного самоуправления осуществляется косвенным путем через министерство внутренних дел (имеющее иные, чем в России, функции) и суды.

Органы «местного управления» носят локальный территориальный характер, но являются звеньями системы государственного управления, частью государственного механизма.

В большинстве стран мира распространение получила континентальная модель, в которой сочетаются прямое государственное управление на местах и местное самоуправление. Указанная модель напоминает пирамиду, при которой существует определенная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В ряде территориальных округов могут вообще отсутствовать представительные органы власти, как, например, это имеет место в округах и кантонах Франции.

Несмотря на некоторые различия, можно констатировать наличие многих сходных принципов, свойственных современному демократическому государству. Основой их деятельности являются представительные органы власти, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.

Во многих развитых странах имеет место смешанная модель местного самоуправления, в которой представлены элементы обоих типов (Австрия, Германия, Япония) (см. тТаблипу 6).

Советская модель местного самоуправления характеризуется подчиненностью партийному руководству, соподчиненностью разных уровней советов, коллегиальностью принимаемых исполнительной властью решений. Сохранилась в Китае, КНДР, на Кубе. В настоящее время в России происходит становление принципиально новой системы местного самоуправления и отказ от господствовавшей советской модели.

При всей специфике положения местных органов власти в разных странах, в их деятельности есть некоторые общие положения:

регламентация деятельности юридических лиц и компаний на местах;

осуществление исполнительных функций власти (полицейская и пожарная охрана);

контроль за деятельностью коммунальных служб по водо-, газо- и электроснабжению, функционированием систем канализации и утилизацией бытовых и промышленных отходов; обеспечение общественных нужд;

регулирование деятельности в сфере образования, здравоохранения, ораны окружающей среды; Таблица 6. Характеристика основных типов местного самоуправления в развитых странах мира

Источник: A. Norton. 1994. International Handbook of local and regional Goverment Aldesshot: Edevard Elgar.

содержание библиотек, музеев, парков, концертных залов, бассейнов и т.п.; природоохранная деятельность.

15 октября 1985 г. Совет Европы  принял «Европейскую Хартию о  местном самоуправлении». На основании  этого документа производится  оценка усилий стран, участвующих  и претендующих на членство  в Совете Европы, по развитию  местного самоуправления. Статья 3 «Хартии»  гласит: «Под местным самоуправлением  понимается право и реальная  способность органов местного  самоуправления регламентировать  значительную часть государственных  дел и управлять ею, действуя  в рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного населения». В документе, кроме того, очерчиваются  общие принципы формирования  концепции местного самоуправления, регламентируется административный контроль источников финансирования органов местного самоуправления.

В августе 1995 г. вступил в силу подписанный Президентом РФ закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». В законе определены сферы компетенции местных органов власти, закреплен принцип невмешательства любых органов власти в деятельность органов местного самоуправления, предусмотрена выборность глав и представительных органов и т. д. Однако после вступления в силу закона выявился ряд проблем, связанных с использованием его положений. Так, нуждался в регламентации процесс перехода от системы назначения глав местного самоуправления к выборности, требовалась детальная проработка системы делегирования полномочий центральной власти, властям субъектов Федерации и местным органам власти.

Российские города, получившие максимум самостоятельности в середине 90-х годов, постепенно утрачивают свои позиции. Каждый год города теряют все больше средств из своих бюджетов. Три года назад 18% налогов на прибыль, собираемых в Екатеринбурге, оставалось в городе, в 1999 году

— около 5%. В то время как 60% всех налогов Свердловской области собирается в областном центре. После принятия закона о федеральном бюджете на 1999 год местные бюджеты повсеместно похудели почти на одну треть. Изменение налогового законодательства, появление в доходных частях городских бюджетов новых, "проблемных", с точки зрения сбора налогов (налог с продаж и вмененный совокупный налог), ведет к дальнейшему подрыву финансовых основ местного самоуправления.

Политический механизм городского управления

Одним из ключевых вопросов деятельности местных органов власти является регулирование процессов получения налогов и расходования средств. Бюджетный процесс в силу его особой важности для всего сообщества осуществляется на основании политических решений, ибо это предлагает постоянное разрешение конфликтов и примирение различных сторон.