Город как объект управления: основные концепции принятия политических решений в городах

Город как объект управления: основные концепции принятия политических решений в городах

Вагин В.В.

Современные города как объекты изучения политических наук

Истоки современных подходов к управлению городами можно обнаружить в конце XIX в.

Именно в те годы в США начали складываться первые «mashines» (механизмы) развития конкретных городов.

Среди наиболее известных истории американских городов механизмов развития следует указать на деятельность «Босса» Твида (Tweed) в Нью-Йорке, имя которого отождествляется с невиданным размахом коррупции и использованием общественных фондов.

 Среди положительных  примеров, особого упоминания заслуживает деятельность «Босса» Джима Пендергаста (J. Pendergast) в Канзас-Сити. Этот человек сумел подняться при поддержке беднейших слоев и возглавить местное правительство.

Налоги от азартных игр, занятий проституцией ему удалось «направить на городские нужды».

«Mashines», ставшие известными в американской истории, не носят характер ни социальной организации, ни политической идеологии. Объединяя голоса демократически настроенных избирателей, они служили, своего рода, «зонтиком» для деятельности самых разных сил. Зачастую они становились прикрытием для тех, кто решал таким образом исключительно свои корыстные интересы. Власть «политической машины» была основана исключительно на способности мобилизовать голоса избирателей для того, чтобы получить доступ к распределению городских ресурсов.

Положительными сторонами деятельности таких институтов власти следует назвать факты привлечения значительных средств на организацию работ для незанятого населения, институционализацию городской бюрократии. Необходимость в последних главным образом возникала во время кризисов и эпидемий для наведения должного порядка в городах.

В начале XX в. повсеместно в США началось движение за реформу городского управления, известное как «прогрессивизм».

Его поддерживали представители среднего класса. В результате развертывания этого движения повсеместно создавались коалиции местных правительств, известные как хорошие правительства.

В результате реформ была изменена структура аппарата муниципальных правительств. Кроме того, для победы на выборах теперь требовалась поддержка большинства голосов по всему городу, а не в отдельных округах. Кроме изменений механизма функционирования городского правительства существенные изменения произошли и в руководстве городскими администрациями.

Правилом эффективного функционирования города стала независимость глав исполнительной власти городов — мэров.

Именно в эти годы произошла профессионализация городского управления. Карьера в различных городских агентствах, специализирующихся на конкретных видах обслуживания городского хозяйства, стала независимой от политического лидерства.

Наряду с избранными руководителями городского совета появилась должность городского управляющего (city manager). Этот человек выбирался на основе опыта и знаний или назначался путем соответствующего отбора.

Многие политологи считали городского менеджера — профессионального администратора, специалиста в сфере общего управления городским процессом идеалом должностного лица такого рода. Они не должны избираться всем населением — "нет демократов и республиканцев на пути наведения чистоты на улицах".

С тех пор разделение выбранных и назначенных должностных лиц является источником повышения эффективности деятельности местного правительства.

Рассмотрение города с позиций сообщества, характерное для конца ХЕХ в., базируется на основании приоритета индустриализма и коммерции, как основы процветания. В городах того времени сложилась политическая гегемония слоя элиты, связанного с доминирующей экономикой, абсолютно всевластной в городах. Путем законодательных ограничений к управлению городами допускалась только часть городского населения, ограниченная материальными или иными цензами. Физическая и социальная компонента города была жестко детерминирована неразвитыми транспортными коммуникациями. Город ужимался до расстояний, обусловленных конными или пешеходными переходами. Однако в те годы уже начал складываться иной политический порядок в городах, основанный на формирующихся общественных организациях и ассоциациях. Например, добровольных пожарных дружинах. Голоса избирателей, собираемые путем максимального поощрения развития такого рода политической машины, уже не были подконтрольны купечеству и промышленникам.

В США в 1886 г. появился первый политологический журнал (Political science Quarterly). Ученые этого круга были тесно связаны с идеологией политической элиты. Наибольший вклад в обоснование данной идеологии внес Д. Брюс (D. Bruce) в своей классической работе «Американское содружество» (American commonwealth), опубликованной в 1888 г. В анализе Брюсом американского города прослеживалась идея о гомогенности политических интересов сообщества, отрицались особые политические интересы рабочих.

В начале XX в. в США формируется новое направление в обществознании, занимающееся изучением городов. Это направление представляет город, как административное существо. Главной функцией городского правительства является удовлетворение всеобщих интересов, а не только интересов элиты. Политологи этого направления создают самостоятельную Американскую Ассоциацию Политической Науки (APSA) в 1903 г., журнал (American political science review) в 1906 г. В те же годы была сформулирована «муниципальная программа» и создана муниципальная национальная лига, ориентированная на реформы в городах. Ф. Гудноу (F. Goodnow) был одним из ведущих теоретиков названного движения. Конфликты и противоречия в городах, по его мнению, возникали тогда, когда одна из групп влияния в городе создавала большие затруднения другим, а в целом же городское сосуществование и общие интересы обусловили тесное единение различных групп населения вокруг общих проблем. Обществоведы настаивали на том, что городская администрация должна быть нейтральна для обеспечения общих интересов горожан. Исполнительная власть должна следовать лишь правилам идеальной бюрократии. Одним из позитивных результатов такого взаимодействия следует назвать появление методик, разработанных профессионалами городского управления в целях контроля над городским бюджетом; системы мониторинга для осуществления финансовых прогнозов и анализа тенденций изменений в налоговой базе.

Несколько иначе строилось управление городами в дореволюционной России. Это хорошо видно на примере типичного уездного города Прикамья — Сарапула, отличавшегося высокими темпами роста в послереформенные годы. Население города в конце XIX в. составляло немногим более 30 тыс. человек. С 1870 г. после введения в России нового «городового положения» была образована городская Дума. Кроме того, были созданы канцелярия Управы, ревизионная комиссия. В состав Думы включили 29 гласных — самых известных и уважаемых людей города. Среди них были купцы, священники, врач. Лишь представители этих и немногих других сословий могли быть избраны для решения общегородских вопросов.

Заседания Думы проводились по мере надобности. Во главе Думы и Управы стоял Городской Голова. Как правило, на эту должность выбирали самого уважаемого и богатого человека, «энергичного, хорошего хозяина своего дела». Обычно это были купцы I гильдии, имевшие собственный капитал не меньше 10 000 рублей. В состав I гильдии входили также промышленники, доктора, аптекари и некоторые группы ремесленников.

При всей несхожести двух моделей их сближает и нечто общее. Особенно ярко это видно в сравнении деятельности американских «Боссов» городских "mashines» и деятельности руководителей городских Дум, сумевших наладить аналогичные механизмы роста российских городов. Характерным примером такого рода является деятельность Павла Андреевича Башенина, сарапульского Городского Головы с 1906 — по 1910 гг. Этому талантливому предпринимателю удалось добиться объединения городской элиты вокруг нескольких важнейших для города проблем. За годы его правления в городе появилось электричество, построена современная электростанция с американскими моторами, выставлены столбы с фонарями на главных улицах. Вместо старого водопровода проложены чугунные трубы, поставлены водоразборные будки и пожарные гидранты. Тогда же была построена и открыта женская гимназия, лучшая в Вятской губернии. Большой вклад внес П. А. Башенин и в строительство железной дороги, необходимой для развития Сарапула. Для этого он неоднократно ездил в Санкт-Петербург с ходатайствами к царю. По его заказу в городе построены отличающиеся изысканным архитектурным вкусом дома.

Благодаря реализованным проектам город занял доминирующее положение в своем регионе, став центром рынка зерна, меха, кожи, обуви. По количеству производимой обуви город занимал второе место среди городов российской империи.

К концу 1870-х гг. земские организации существовали в 35 губерниях европейской части России. Финансирование земской деятельности вплоть до начала века осуществлялось за счет обложения недвижимости. На земские средства строились и содержались начальные школы и гимназии, училища и больницы, оплачивался труд персонала. Однако уездные и губернские управы не имели права формировать учебные программы, проводить собственную политику в здравоохранении. Земствам запрещались официальные межгубернские контакты, у них не было координирующего центра. Организации местного самоуправления имели право лишь ходатайствовать перед высшими инстанциями вплоть до царя, но в пределах очень узкого перечня тем местного значения. Лишь в середине 1950-х гг. политический образ города, как «административного существа», сложившийся еще в начале века, стал уступать место образу города «соревнующихся рынков». Обществоведы послевоенного поколения перестали смотреть на конфликт, как на патологию, более того, именно в конфликте различных групп они начали усматривать основу развития городов. К числу наиболее известных текстов авторов данного направления следует отнести работы: Е. Бенфилда (Е. Banfield) «Политическое влияние»; Р. Дала (R. Dahl) «Кто правит?». В этих работах последовательно доказывается тезис, что современным городом никто не в состоянии управлять единолично и что управление городом — это соревнование различных групп. Это и есть, в их понимании, политический рынок. Политическая арена муниципального уровня — это проявление конкретных политических интересов. Таким образом, период городского возрождения, становления деловой и развлекательной частей города вызвал к жизни новое поколение, как собственно городских руководителей, так и ученых, занятых изучением данного процесса. Одной из попыток объяснения сложности и противоречивости городов, характерных для бурных 1960-х гг., стали работы неомарксистов (М. Кастельс), предложивших рассматривать городское правительство не только как арену для выражения политических взглядов, но и как механизм социального контроля.

Другой попыткой отказа от бихевиоризма начала века в политике было привнесение в анализ ценностных оснований. Прежде всего, это взгляды авторов, солидаризировавшихся с негритянским движением в городах. В их подходе к городу прослеживалось стремление обосновать положение города, как внутренней колонии капиталистических государств. Черные гетто, по мнению этих ученых, поставляли работников неквалифицированного, малооплачиваемого труда, становились местом потребления дешевых товаров низкого качества.

Городские правительства как предмет социологического анализа

Еще в начале 1960-х гг. идея о том, что местное правительство станет предметом изучения социальных наук, мало кому могла показаться продуктивной. Дисциплина существовала как подотрасль «государственного управления» (public administration). Однако с середины 1960-х гг. ситуация начала меняться. Начали выходить многочисленные работы, объясняющие, как работают местные правительства, что такое «группы давления» и «политический конфликт» между центральным и городским правительством.

Можно назвать четыре основные причины, объясняющие повышение роли городских правительств (С. Pickvance, E. Preteceible. 1991). В государствах с активной социальной политикой правительств (страны Скандинавии, Великобритания, Германия), городские правительства стали агентами, реализующими эту политику на местах, активными получателями субсидий на реконструкцию. Вторая причина в том, что городские выборные институты стали местом представительства ничем не ограничиваемых интересов населения. Включение в городскую власть представителей разных социальных, городских движений позволило повысить эффективность всего процесса управления городом, учесть многие из потребностей горожан, не находивших отражение ранее. Третья причина, в повышенном внимании к «городскому экономическому возрождению», как реакции на кризис в экономике. Четвертая причина также связана с экономической экспансией местных органов власти, которая шла «нога в ногу» с увеличением расходов на социальные нужды и оказалась в особенно пагубном состоянии, когда началось повсеместное сокращение социальных расходов. Общественные работы, различные социальные программы стали обвиняться в раскручивании инфляции и недостатке средств для инвестирования.

В современной западной литературе существует несколько основных концепций и объяснений процессов городского управления.

Первая концепция получила название плюралистической (плюралистской) модели. Ее связывают с именами Р. Даля и У. Полсби (U. N. Polsby. 1980) и др. Эта форма имеет много черт, сближающих ее с нормами либеральной демократии. Сущность подхода заключается в том, что главными действующими лицами процессов принятия политических решений являются группы. Они же являются держателями политической власти. Группы соревнуются между собой для того, чтобы продвинуть или защитить собственные интересы. Правительство не принимает участие в состязании групп, но освящает победу одной их них. Не существует барьеров для деятельности групп, любая из них имеет право осуществлять собственное дело так, как считает возможным. Процесс принятия решений в данном случае является весьма фрагментарным. Группа, обладающая властью в одной области, не обладает ею в другой. По некоторым данным в различных городах Великобритании насчитывалось от 4 000 (Бирмингем) до 685 (Лейчестер) групп давления. Однако простое наличие групп, добивающихся принятия решения от городских властей, еще ничего не означает, ибо не так уж много данных свидетельствует о том, что в результате их деятельности происходит принятие действительно важнейших решений в рамках городского политического процесса.

Можно выделить несколько условных типов групп, оказывающих влияние на власть. В числе их производители; сообщества, созданные ради конкретной причины, и добровольцы. Среди слабых мест указанной исследовательской модели называется, прежде всего, игнорирование ограниченности доступа к системам власти различных групп, группы не равны и по степени влияния на систему, чиновники отрицают значимость некоторых групп. Р. Даль построил свою работу на оригинальной исследовательской методике, изучая процесс принятия решений и идентифицируя стороны, имеющие противоположные интересы. Он подверг критике методику элитистов, основанную на интервьюировании наиболее авторитетных людей города. Даль обнаружил плюралистическую демократию в Нью-Хейвене и описал важность роли избираемого мэра для приведения этих противоречий в разрешаемую форму. Неоплюрализм — вырос из недр плюралистской теории в конце 1960-х — начале 1970-х гг., когда стало окончательно ясно, что политический процесс далек от справедливой игры сил. Группы были неравны не только по размерам численности, ресурсам, но и по результативности их деятельности. Часть групп выигрывала в соревновании с другими на порядок чаще. Кроме того, некоторые из них оказывались более глубоко вовлечены в процесс принятия решений в силу большей информированности, наличия богатых ресурсов, глубокой проработки требований. Кроме того, и роль государства оказалась не такой уж и нейтральной. Более того, часто само правительство поощряло деятельность отдельных групп, солидарную с деятельностью местных администраций.

Таким образом, некоторые группы являются изначально более полновластными и их шансы выше, чем у других. Так, ассоциации бизнесменов и профессионалов явно раньше добьются решения собственных вопросов, чем благотворительные организации. В рамках неоплюралистской традиции больше внимания уделялось вопросам взаимоотношений различных групп с государством, а также внутренней вовлеченности представителей групп в процесс отстаивания интересов местных властей на уровне центрального правительства. Неоплюрализм оказал серьезное воздействие на изучение природы групп, особенностей их вовлечения в политический процесс, способов их влияния на принятие решений.

Элитизм — теория, основополагающим тезисом которой является то, что индивидуалы осуществляют в городах всю полноту власти. Элитная структура власти была открыта Флойдом Хантером (F. Hunter. 1953) на примере Атланты и спустя тридцать лет подтверждена Кларенсом Стоуном (С. Stone). Публикация Ф. Хантера «Структура власти коммуны» продолжила тему, поднятую Линдами о реальных лидерах коммуны. Используя методику интервью «лицом к лицу» со стратегически наиболее «важными» людьми Атланты, ученый смог определить порядка сорока таких персон. Большинство из них были бизнесменами и не имели официальных постов в местном правительстве. Опираясь на проделанный анализ, Хантер пишет, что демократия действует не так, как она должна, и показывает ограниченность влияния выборных лиц на общественно важные решения.