Прокурор в кримінальному процесі за новим КПК

Прокурору необхідно враховувати, що, відповідно до п. 4 Положення про координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю та корупцією від 26.04.2012, утворення спільних слідчо-оперативних груп передбачається для розкриття і розслідування окремих тяжких та особливо тяжких злочинів [115]. Тому в кожному конкретному випадку рішення про створення СОГ приймається, виходячи із засад доцільності. В літературі зазначається, що підставами для створення СОГ може бути: 1) наявність в одній справі різних за підслідністю злочинів, або злочинів, віднесених до альтернативної підслідності; 2) складність одержаної великої за обсягом доказової інформації, значна кількість суб’єктів, які брали участь у злочинній діяльності; 3) великий обсяг слідчих дій та оперативно-розшукових заходів, які необхідно провести у багатоепізодних кримінальних справах; 4) реалізація в рамках конкретної кримінальної справи оперативних матеріалів різних правоохоронних органів; 5) розслідування особливо складних злочинів проти життя і здоров’я громадян, у сфері економіки, зокрема в кредитно-фінансовій і банківських системах, злочинів, пов’язаних з фактами корупції в органах державної влади, організованою злочинною діяльністю, наркобізнесом та ін. [116, c. 79]. Тому в кожному конкретному випадку прокуророві потрібно встановити, чи є підстави для створення СОГ, а за наявності таких підстав (що, як правило, виявляються у сукупності) – ініціювати рішення про створення СОГ.

КПК України не регламентує процес створення СОГ. Науковці вважають, що їх створення СОГ відбувається за двома документами: наказом начальника органу дізнання про виділення оперативних працівників у групу і постановою начальника слідчого підрозділу про створення СОГ з включенням до її складу слідчих і виділених оперативних працівників [114, c. 291]. При цьому постає питання, чи може дане рішення прийматися без участі прокурора. Вважаємо, що при його вирішенні необхідно виходити із того, що створення СОГ, на відміну від суто слідчих чи оперативних груп, рішення про створення яких можуть приймати начальники відповідних підрозділів, лежить у сфері координації діяльності різних правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, повноваження щодо здійснення якої має лише прокуратура. З огляду на це, у науковій юридичній літературі вказується, що ніхто, крім прокурора, не може прийняти рішення, яке буде обов’язковим для слідчих і оперативно-розшукових підрозділів різних правоохоронних органів. Безумовно, що винесенню постанови повинно передувати погодження прокурора, який здійснює нагляд, і відповідних начальників правоохоронних відомств про участь конкретних співробітників у слідчо-оперативній групі. Отже, можна погодитися із дослідниками, які однозначно стверджують, що СОГ та МСОГ мають створюватися тільки постановою прокурора [116, c. 79].

Тому необхідно передбачити нормативно, що рішення про створення СОГ приймає прокурор. Таке рішення має бути оформлене у вигляді постанови про створення СОГ, де передбачається, що групу очолює слідчий, а оперативні працівники включаються на підставі наказу (розпорядження) керівників районного відділу внутрішніх справ та інших правоохоронних органів [114, c. 291].

У подальшій взаємодії прокурора зі слідчо-оперативними групами проявляється як координація діяльності із розслідування злочинів, так і здійснення процесуального керівництва, однак останнє у цьому разі стосується не окремого слідчого, а СОГ в цілому. Це зумовлено тим, що результати слідчих дій, виконаних слідчими – членами групи, мають те саме значення, що і результати дій слідчого, який веде провадження [100, c. 79]. В цьому контексті така взаємодія має переважно процесуальний характер. З огляду на це, на наш погляд, в КПК України повинно бути закріплено, що прокурор здійснює процесуальне керівництво як слідчими, так і СОГ в цілому, в той час як слідчий, який призначається її керівником, реалізує оперативне керівництво роботою групи.

Координація прокурором роботи СОГ проявляється у тому, що він приділяє увагу взаємодії слідчих і оперативних працівників, періодично заслуховує на оперативних нарадах звіти про хід розслідування, виконання оперативними працівниками доручень слідчого, а також виконання слідчим запланованих заходів. Стан слідства та оперативно-розшукової роботи періодично розглядається на оперативних нарадах, де обговорюються і погоджуються плани подальшої роботи, які як правило, проводяться під керівництвом прокурора або його заступника [114, c. 292].

Відповідно до нового КПК України, важливу роль у досудовому розслідуванні відіграє керівник органу досудового розслідування. Відповідно до п. 8 ст. 3 КПК України, керівник органу досудового розслідування – це начальник Головного слідчого управління, слідчого управління, відділу, відділення органу внутрішніх справ, органу безпеки, органу, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, органу державного бюро розслідувань та його заступники, які діють у межах своїх повноважень.

Призначенням керівника органу досудового розслідування є організація досудового розслідування. Такої думки дотримуються найбільше опитаних нами респондентів з числа прокурорських працівників, а також це встановлено ч. 1 ст. 39 КПК України. Так, керівник органу досудового розслідування уповноважений: 1) визначати слідчого (слідчих), який здійснюватиме досудове розслідування, а у випадках здійснення досудового розслідування слідчою групою – визначати старшого слідчої групи, який керуватиме діями інших слідчих; 2) відсторонювати слідчого від проведення досудового розслідування вмотивованою постановою за ініціативою прокурора або з власної ініціативи з наступним повідомленням прокурора та призначати іншого слідчого за наявності підстав, передбачених КПК України, для його відводу або у разі неефективного досудового розслідування; 3) ознайомлюватися з матеріалами досудового розслідування, давати слідчому письмові вказівки, які не можуть суперечити рішенням та вказівкам прокурора; 4) вживати заходів щодо усунення порушень вимог законодавства у випадку їх допущення слідчим; 5) погоджувати проведення слідчих (розшукових) дій та продовжувати строк їх проведення у випадках, передбачених КПК України; 6) здійснювати досудове розслідування, користуючись при цьому повноваженнями слідчого та ін. Характерним також є те, що новий КПК України закріпив за керівником органу досудового розслідування деякі повноваження, якими раніше користувався прокурор.

На думку деяких дослідників, існує необхідність перерозподілити повноваження між прокурором та начальником слідчого відділу щодо «процесуального керівництва слідством», оскільки фактично функцію процесуального керівництва здійснює начальник слідчого відділу, тому вказані повноваження мають суто відомчий характер. Таким чином, йдеться про підміну прокурором органу відомчого контролю, про дублювання повноважень зазначених посадових осіб, що є неприпустимим з огляду на принципи правозастосовчої діяльності [104, c. 62]. У зв’язку із цим дослідники ставлять питання, чи є необхідність, щоб одним слідчим керували дві посадові особи, і чи може прокурор якісно керувати діяльністю слідчого іншого відомства, і чи буде для цього час, за умови, що йому необхідно керувати діяльністю слідчих прокуратури [117, c. 112]. Таку можливість допускають і 39 % опитаних нами прокурорських працівників, хоча переважна більшість (61 %) дотримуються протилежної думки.

Проте, на наш погляд, це не дозволяє ставити питання про конкуренцію повноважень прокурора та керівника органу досудового розслідування. Навпаки, вони взаємодоповнюють одне одного, оскільки як низький рівень ефективності прокурорського нагляду, так і неналежне здійснення відомчого контролю є одним із чинників, що породжує правовий нігілізм слідчих, призводить до процесуальних помилок і порушень [118, c. 21]. Це пояснюється тим, що за своїм змістом відомчий контроль і прокурорський нагляд мають єдину загальну мету – законність і своєчасність дій слідчого [119, c. 158].

Хоча аналіз повноважень керівника органу досудового розслідування, визначених у ч. 2 ст. 39 КПК України, дозволяє дійти висновок про процесуальний, а не організаційний характер його діяльності, проте можна стверджувати, що законодавець проводить досить чітку лінію розмежування спрямованості повноважень прокурора і керівника органу досудового розслідування: якщо перший здійснює процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, то другий – організовує його. Отже, процесуальне керівництво, здійснюване прокурором, поширюється також і на керівника органу досудового розслідування, а останній покликаний сприяти прокуророві у його здійсненні відносно підпорядкованих йому слідчих.

2.2.2. Взаємодія прокурора  і слідчого судді у досудовому  кримінальному провадженні

При розгляді цього питання необхідно відзначити, що однією із найбільш суттєвих новацій нового КПК України стало запровадження у кримінальний процес нашої держави такого його учасника, як слідчий суддя. Інститут слідчого судді був запозичений із зарубіжного законодавства, зокрема він існує у Франції, Бельгії, Швейцарії, ФРН та Італії. Необхідність його імплементації у вітчизняний кримінальний процес сприймалася неоднозначно і була предметом наукових дискусій [120, c. 7-9], хоча переважно пояснювалася необхідністю додаткового захисту прав учасників процесу. Так, дослідниця цього питання Ю. В. Скрипіна визначає слідчого суддю як нову структурну одиницю судової гілки влади – суб’єкта кримінального процесу, який забезпечує законність обмеження конституційних прав громадян під час досудового слідства [121, c. 205].

Відповідно до п. 18 ст. 3 КПК України, слідчий суддя – це суддя суду першої інстанції, до повноважень якого належить здійснення у порядку, передбаченому цим Кодексом, судового контролю за дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні, та у випадку, передбаченому статтею 247 КПК України, - голова чи за його визначенням інший суддя Апеляційного суду Автономної Республіки Крим, апеляційного суду області, міст Києва та Севастополя.

При цьому КПК України містить вказівку на те, що слідчий суддя (слідчі судді) у суді першої інстанції обирається зборами суддів зі складу суддів цього суду. Проте порядок такого обрання і організаційний статус слідчих суддів визначається Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Відповідно до ч. 5 ст. 21 цього Закону, з числа суддів місцевого загального суду обираються слідчі судді (суддя), які здійснюють повноваження з судового контролю за дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні в порядку, передбаченому процесуальним законом. Кількість слідчих суддів визначається окремо для кожного суду зборами суддів цього суду. Слідчі судді (суддя) обираються зборами суддів цього суду за пропозицією голови суду або за пропозицією будь-якого судді цього суду, якщо пропозиція голови суду не була підтримана, на строк не більше трьох років і можуть бути переобрані повторно. До обрання слідчого судді відповідного суду його повноваження здійснює найстарший за віком суддя цього суду. Слідчий суддя не звільняється від виконання обов'язків судді першої інстанції, проте здійснення ним повноважень із судового контролю за дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні враховується при розподілі судових справ та має пріоритетне значення.

У аналітичних документах звертається увага на проблеми, які можуть виникнути у зв’язку із функціонуванням інституту слідчих суддів. Зокрема, на цей час важко спрогнозувати навантаження на слідчих суддів. Беручи до уваги великий об’єм процесуальних дій та рішень, на які потрібно буде брати дозвіл у слідчого судді, можуть виникнути проблеми зі своєчасністю та оперативністю в проведенні тих чи інших слідчих дій, а отже зі швидким розкриттям і розслідуванням злочинів [122]. Отже, одним із першочергових завдань прокурорів, задіяних у сфері кримінального провадження, є налагодження ефективної взаємодії з відповідними слідчими суддями.

Слід відмітити, що діяльність слідчого судді дослідники не вважають правосуддям, оскільки з нею не пов’язане вирішення основного питання про винність або невинність особи [121, c. 167]. Отже, в аспекті функціонального призначення цих суб’єктів, взаємодія прокурора і слідчого судді повинна оцінюватися в контексті співвідношення прокурорського нагляду і судового контролю у досудовому розслідуванні. Поява у вітчизняному кримінальному процесі слідчого судді має розглядатися як посилення у досудовому кримінальному провадженні повноважень судової влади, до функцій якої дослідники відносять вирішення питань щодо можливості (необхідності) застосування до особи заходів процесуального примусу чи провадження окремих слідчих та оперативно-розшукових дій, що обмежують конституційні права та свободи людини, а також розгляд і вирішення скарг на дії (бездіяльність) прокурора та органів досудового розслідування, і надання висновку щодо їх законності та обґрунтованості [123, c. 35]. Це пояснюється тим, що відповідні дії, бездіяльність та рішення органів дізнання, слічого і прокурора не тільки зачіпають власне кримінально-процесуальні відносини, а й породжують наслідки, які виходять за їх межі, істотно обмежуючи при цьому конституційні права і свободи особи [124, c. 51]. Як наголошує О. Г. Шило, перевірка законності та обгрунтованості такого обмеження в майбутніх судових стадіях процесу може не бути ефективним засобом відновлення порушених прав, у зв'язку із чим об'єктивно необхідним є оперативний механізм здійснення такої перевірки [125, c. 198]. Тому особлива роль в механізмі виконання прийнятого на себе державою обов’язку захищати права і свободи особи повинна належати судовій владі, яка покликана вирішувати конфлікти правового характеру [126, c. 25; 121, c. 160], що у досудовому кримінальному провадженні відповідно до положень нового КПК України виявляється у діяльності слідчого судді.

Необхідно звернути увагу, що розширення контрольних функцій суду на досудовому слідстві позначається на завданнях і функціях прокурора в кримінальному судочинстві. Це можна пояснити тим, що судовий контроль, який здійснюється в усіх формах і на всіх стадіях кримінального судочинства, має змагальний характер, тобто сприяє розширенню засади змагальності у досудовому розслідуванні. При цьому слід погодитися, що викликане цим посилення обвинувального початку в діяльності прокурора буде тривати, що, однак, не має призвести до скасування правозахисної функції прокурора. Судовий контроль на досудовому слідстві повинен не замінити прокурорський нагляд, а доповнити його, ставши додатковою гарантією прав і законних інтересів людини, яка потрапила в орбіту кримінального процесу [127, c. 89]. Адже захист прав і свобод громадян, а також демократичного устрою держави як єдиного цілого є спільним завданням і органів нагляду, і судової влади, а відмінність цих інститутів полягає у тому, що свою роль вони виконують різними способами [128, c. 468].

Думається, що шляхом такого погодження прокурор бере участь у вирішенні відповідного питання слідчим суддею, оскільки у цих випадках остаточному вирішенню клопотання слідчим суддею передує попереднє вирішення цього питання прокурором, який при цьому зобов’язаний здійснити оцінку законності та обґрунтованості відповідного рішення, і лише за наявності позитивного висновку, підкріпленого стійким внутрішнім переконанням, погоджує це клопотання і тим самим створює можливість подальшого його вирішення слідчим суддею.

Без відповідно оформленої згоди прокурора слідчий позбавлений права вносити такі клопотання до слідчого судді. Таким чином, слідчий суддя, в силу ознаки ситуативності судової влади, відповідно до якої остання реалізується лише за умови звернення до неї суб’єктів права, які перебувають у стані конфлікту [129, c. 32], позбавлений права самостійно, на власний розсуд, без попереднього вирішення прокурором, розглядати відповідне клопотання. В цьому, на наш погляд, виявляється взаємне стримування і взаємодоповнення прокурорського нагляду і судового контролю у досудовому розслідуванні.

Разом з тим, обмеження сфери прокурорського нагляду порівняно із судовим контролем виявилося також у тому, що новий КПК України не передбачає можливості оскарження до прокурора незаконних рішень, дій або бездіяльності органів досудового розслідування, за винятком оскарження недотримання розумних строків (ст. 308 КПК України), про яке йшлося вище. Відповідно до ч. 1 ст. 303 КПК України, на досудовому провадженні можуть бути оскаржені такі рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора: 1) бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами ст. 169 КПК України, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов’язаний вчинити у визначений КПК України строк, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, володільцем тимчасово вилученого майна;  2) рішення слідчого, прокурора про зупинення досудового розслідування – потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником; 3) рішення слідчого про закриття кримінального провадження - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником; 4) рішення прокурора про закриття кримінального провадження – заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником; 5) рішення прокурора, слідчого про відмову у визнанні потерпілим – особою, якій відмовлено у визнанні потерпілою; 6) рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора при застосуванні заходів безпеки – особами, до яких можуть бути застосовані заходи безпеки, передбачені законом; 7) рішення слідчого, прокурора про відмову в задоволенні клопотання про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій – особою, якій відмовлено у задоволенні клопотання, її представником, законним представником чи захисником; 8) рішення слідчого, прокурора про зміну порядку досудового розслідування та продовження його згідно з правилами, передбаченими главою 39 КПК України, - підозрюваним, його захисником чи законним представником, потерпілим, його представником чи законним представником.