Прокурор в кримінальному процесі за новим КПК

На наш погляд, така конструкція має ряд недоліків, як у функціональному, так і у організаційному відношенні. Так, вона не враховує здійснення прокурором процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке не може бути поставлене у залежність від органу розслідування, який у цьому відношенні є процесуально підпорядкованим прокуророві. Прокурор, як суб’єкт, який «рухає» досудове кримінальне провадження і здійснює процесуальне керівництво, у процесуальному розумінні вступає в процес раніше, ніж органи, які його проводять, а отже, останні не є визначальними для нього в організаційному відношенні.

Крім того, попри те, що згідно з Наказом № 4гн, основною ланкою нагляду за розслідуванням злочинів виступають прокурори міст та районів та прирівняні до них керівники спеціалізованих прокуратур, а диференціація щодо суб’єкта нагляду спостерігається лише на вищому рівні – в структурі обласних прокуратур та Генеральної прокуратури України, даний акт не закріплює розмежування компетенції між цими прокуратурами щодо здійснення нагляду. І хоча на практиці спорів щодо піднаглядності кримінальних проваджень прокурорам одного рівня (ланки) майже не виникає, але теоретично вони можливі з огляду на прогалину у нормативному врегулюванні цього питання.

Як показало вивчення нами прокурорсько-наглядової практики, в окремих випадках вирішення цих питань стає предметом врегулювання з боку прокурорів обласного рівня. Приміром, у зв’язку з реорганізацією територіальних органів ГУ МВСУ в Харківській області згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 304 від 18.04.2012 «Про реорганізацію деяких територіальних органів Міністерства внутрішніх справ» [82] з метою забезпечення належної організації нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство у Дворічанському, Близнюківському та Кегичівському районах Харківської області наказом прокурора Харківської області було визначено суб’єктів нагляду за додержанням законів при провадженні дізнання та досудового слідства відповідними відділеннями міліції. Оскільки провадження дізнання та досудового слідства у цих районах здійснюється селищними відділеннями міліції, щодо яких, з огляду на значну віддаленість від міських та районних відділів внутрішніх справ, до яких вони належать, було закріплено здійснення нагляду міськрайпрокурорами за місцем їх розташування [83].

Тому вважаємо за доцільне нормативно закріпити положення щодо порядку визначення прокурора, який бере участь у досудовому кримінальному провадженні, здійснюючи процесуальне керівництво. Думається, що це має визначатися на підставі поєднання територіального та предметно-галузевого критеріїв. Так, основний масив кримінальних проваджень має бути піднаглядний прокурорам міст і районів, на території яких вчинено кримінальне правопорушення. У випадках, коли ці кримінальні правопорушення здійснювалися в межах кількох адміністративно-територіальних одиниць і виходять за межі компетенції прокурора району (міста), то питання щодо прокурора, який бере участь у кримінальному провадженні, вирішує вищестоящий прокурор, тобто прокурор області. Якщо кримінальне провадження виходить за межі області, то це питання вирішує Генеральний прокурор України. Одночасно вищестоящим прокурорам має бути надане право у кожному випадку самостійно визначати піднаглядність кримінального провадження.

На рівні кожної конкретної прокуратури суб’єктом кримінального провадження, відповідно до закону, має виступати не тільки її керівник, а й один з його заступників та відповідна кількість працівників – прокурорів та старших прокурорів прокуратури. Тому вирішення питань щодо персональної відповідальності того чи іншого прокурора за участь у кримінальному провадженні залежить від розподілу службових обов’язків і здійснюється в межах даної прокуратури (вказані питання більш детально будуть розглянуті нами у підрозділі 3.1 даної дисертації). В кожному випадку поняття «прокурор у кримінальному провадженні» є неперсоніфікованим і не залежить від конкретної особистості, а лише від обсягу її повноважень. 

Тому вважаємо за необхідне закріпити у Законі України «Про прокуратуру», що нагляд за досудовим розслідуванням здійснюється тією територіальною чи спеціалізованою прокуратурою, в сфері відповідальності якої вчинено кримінальне правопорушення. У разі, коли кримінальна провадження виходить за межі відповідальності однієї прокуратури, прокурор, який здійснює повноваження прокурора у даному кримінальному провадженні, визначається вищестоящим прокурором.

Загалом, визначення вищестоящого прокурора має проводитись, виходячи із усталеного в юридичній літературі поділу системи органів прокуратури України на три рівні [84, c. 175; 85, c. 16]. Відповідно, вищестоящою по відношенню до прокуратур районного рівня є обласна прокуратура, а по відношенню до останньої – Генеральна прокуратура. В межах окремої прокуратури вищестоящим прокурором має вважатися її керівник.

Однак певних коректив до цієї триланкової моделі вносить існування прокуратур міст з районним поділом. Так, відповідно до ст. 16 Закону України «Про прокуратуру» прокурори міст з районним поділом здійснюють загальне керівництво підпорядкованими районними прокуратурами і контроль за їх діяльністю, вносять прокурору вищого рівня пропозиції про зміну штатної чисельності підпорядкованих прокуратур, присвоєння класних чинів працівникам цих прокуратур, їх заохочення та накладення на них стягнень. Однак при цьому прокуратури міст з районним поділом не підміняють підпорядковані прокуратури та не дублюють їх функції.

Відповідно до наказу Генерального прокурора України № 1/2 «Про особливості організації роботи прокуратур міст з районним поділом» від 11 липня 2012 року [86], прокурори міст з районним поділом наділяються широкою компетенцією по відношенню до прокурорів районів у містах щодо участі у кримінальному судочинстві. Зокрема, передбачено, що прокурори міст з районним поділом відповідно до вимог кримінально-процесуального законодавства як прокурори вищого рівня виконують процесуальні повноваження при провадженні дізнання та досудового слідства, що здійснюється прокуратурами районів у місті та піднаглядними їм органами дізнання і досудового слідства (п. 4.4 Наказу).

З наведених положень можна зробити висновок, що прокурори міст та їхні заступники виступають вищестоящими прокурорами по відношенню до прокурорів районів у місті, в тому числі і у сфері кримінального провадження. 

Треба наголосити, що у новому КПК України не згадується терміну «вищестоящий прокурор», натомість запроваджено термін «керівник органу прокуратури», яким, відповідно до п. 9 ст. 3 є Генеральний прокурор України, прокурор Автономної Республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя, міжрайонний прокурор, прокурор міста, району, прирівняні до них прокурори, та їх заступники, які діють у межах своїх повноважень. Саме керівник органу прокуратури, відповідно до ст. 37 нового КПК, здійснює призначення та заміну прокурора, який здійснюватиме повноваження прокурора у конкретному кримінальному провадженні. Однак цей підхід загалом не розв’язує проблеми визначення вищестоящого прокурора, яка зберігається у випадках, коли йдеться про розмежування процесуальної компетенції між керівниками прокуратур різних рівнів, коли кримінальне провадження здійснюється в межах територіальної юрисдикції різних прокуратур та в деяких інших випадках.

На підставі викладеного, можна дійти висновку, що поняття «прокурор» у кримінальному провадженні потребує законодавчої конкретизації. При цьому КПК України повинен визначити прокурора як процесуальну фігуру, в той час як його визначення у організаційному аспекті як посадової особи органів прокуратури з наділенням відповідною компетенцією має міститися у Законі «Про прокуратуру». У відомчих наказах Генерального прокурора України має бути визначено порядок призначення та заміну прокурора, який здійснюватиме повноваження прокурора у конкретному кримінальному провадженні.

2.2. Взаємодія прокурора  та інших суб’єктів кримінального провадження у досудовому розслідуванні

Роль прокурора в організаційній структурі досудового кримінального провадження виявляється у процесі його взаємодії з іншими суб’єктами  кримінального провадження. Така взаємодія, залежно від суб’єктного складу, реалізується у кількох відносно відокремлених напрямках: з органами досудового розслідування; з судом; з учасниками процесу. При цьому в рамках даного підрозділу ми розглядатимемо передусім взаємодію прокурора з органами і посадовими особами, які ведуть процес, якими виступають: органи досудового розслідування та керівник органу досудового розслідування; слідчий суддя (суд). В той же час, визнаючи важливість дослідження взаємодії прокурора з іншими учасниками кримінального провадження (потерпілим, обвинуваченим та ін.), вважаємо, що докладний аналіз цих питань виходить за межі нашого дослідження.

2.2.1. Взаємодія прокурора  та органів досудового розслідування

Не вдаючись до розгляду організаційних питань взаємодії прокурора та органів досудового розслідування на окремих етапах досудового розслідування, що більш детально буде розглянуто у Розділі 3 цієї роботи, виокремимо її загальні положення під час досудового кримінального провадження.

Зазначимо, що така взаємодія займає найбільшу «питому вагу» участі прокурора у досудовому кримінальному провадженні, оскільки діяльність вказаних органів з розслідування кримінальних правопорушень фактично виступає змістом цих стадій. Її змістом виступає заснована на законах і відомчих нормативних актах їх спільна узгоджена діяльність, яка спрямована на вирішення завдань і реалізацію функцій, які стоять перед цими суб’єктами у досудовому кримінальному провадженні, яка базується на чіткому розмежуванні компетенції між ними за керівної, владно-розпорядчої і організуючої ролі прокурора. Ця взаємодія реалізується прокурором при здійсненні процесуального керівництва досудовим розслідуванням як форми реалізації конституційної функції прокуратури – «нагляду за додержанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство».

Слід наголосити, що межі та характер такої взаємодії у науковій юридичній літературі тлумачаться неоднозначно. Насамперед, на ній позначається те, що новим КПК України, як і попереднім, органи досудового розслідування та прокурор віднесені до сторони обвинувачення. З цього приводу В. М. Савицький зазначав, що співвідношення обвинувальної діяльності слідчого і прокурора не може розглядатися як проста передача обвинувальної функції одним її носієм іншому, оскільки взаємини слідчого і прокурора виникають не після закінчення попереднього слідства, а на самому початку і навіть ще раніше – у стадії порушення кримінальної справи [87, c. 53-57].

На думку сучасних дослідників, нагляд прокурора за законністю у діяльності слідчого здійснюється задля того, щоб слідчий, не порушуючи закону, викрив обвинуваченого у вчиненні злочину, бо порушення слідчим законів під час формування системи доказів обвинувачення матиме наслідком неможливість для прокурора підтримувати обвинувачення в суді [88, c. 69]. Прокурор на досудових стадіях процесу має контролювати кожну процесуальну дію та рішення слідчого, спонукаючи до об’єктивності і неупередженості, суворого дотримання закону, і таким способом бере участь у пошуках істини, забезпечує законність і справедливість [64, c. 179].

Отже, у межах сторони обвинувачення прокурор та орган досудового розслідування не можуть розглядатися як рівнозначні об’єкти. Слідчий є процесуально підпорядкованим прокурору, і новий КПК України вперше закріпив це нормативно, визначивши у ч. 2 ст. 36, що прокурор здійснює процесуальне керівництво досудовим розслідуванням.

Визнаючи багатоманітність форм взаємодії прокурора і органів досудового розслідування, вважаємо, що їх можна поділити за різними критеріями. Зокрема, залежно від спрямованості повноважень прокурора по відношенню до цих органів: спрямування досудового розслідування і координація діяльності органів, які його здійснюють; залежно від засобів, які використовуються прокурором при цьому – на процесуальні та організаційні, перші з яких регулюються КПК, а другі – передбачені відомчими нормативними актами тощо. При цьому виділені нами за різними критеріями форми взаємодії мають усталене співвідношення: процесуальне керівництво досудовим розслідуванням здійснюється прокурором процесуальними засобами, тоді як координація досудового розслідування – переважно організаційними.

Під час всього провадження у справі прокурор має право ознайомлюватися з матеріалами досудового розслідування. Таке право йому надає п. 2 ч. 2 ст. 36 КПК України, відповідно до якого прокурор уповноважений мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування.

Ознайомлення з матеріалами досудового розслідування є не лише правом, а й обов’язком прокурора: зокрема, у відповідній частині він зобов’язаний здійснити це при вирішенні питання про повідомлення особі про підозру, погодження подань слідчого до слідчого судді (про обрання запобіжного заходу тощо), пред’явленні цивільного позову та у інших випадках, коли цього вимагає необхідність прийняття прокурором певного процесуального рішення.

Як зазначається в літературі, ознайомлення з матеріалами може бути: а) шляхом безпосередньої перевірки і вивчення матеріалів; б) заслуховування доповіді особи, яка проводить розслідування, про хід розслідування в цілому, або щодо окремих епізодів, тактики розслідування, а також перспективи розслідування; в) ознайомлення прокурора з наглядовим провадженням [89, c. 63-64]. Фактично, вище наведені положення стосуються форм ознайомлення. Кожна з них має важливе самостійне значення: так, при під час вивчення матеріалів прокурор досліджує показання свідків, потерпілого, обвинуваченого, висновки експертизи та інші докази, робить висновок про повноту, всебічність розслідування, законність постанов, які виносить слідчий, додержання процесуальних норм; ознайомлення з матеріалами наглядового провадження надає прокурору можливість простежити за строками розслідування справи, повідомлення про підозру, виконання окремих слідчих дій та ін., що може допомогти виявити порушення закону [90, c. 200-201]; заслуховування доповіді дає змогу прокурору зосередити увагу на окремих моментах провадження, отримати наочне уявлення про фаховість і компетентність особи, яка провадить розслідування тощо. З огляду на це, протягом досудового кримінального провадження прокурор має застосовувати всі перелічені форми ознайомлення у комплексі, що дасть йому змогу вивчити матеріали найбільш повно і всебічно і на підставі цього оцінити законність і ефективність діяльності органів досудового розслідування.