Прокурор в кримінальному процесі за новим КПК

Л. Давиденко та В. Куц вказують на те, що діяльність прокурора з процесуального керівництва досудовим слідством не треба ототожнювати з адміністративним керівництвом роботою слідчих. Суть процесуального керівництва – у тому, що прокурор виступає не пасивним спостерігачем за діяльністю слідчого і дізнавача, а як активний учасник досудового слідства [44, c. 89].

 Близьку до цього позицію займає В. М. Юрчишин, який зазначає, що процесуальне керівництво пов’язане із організацією досудового розслідування з використанням не внутрішніх організаційно-управлінських повноважень, а правових кримінально-процесуальних повноважень владно-розпорядчого змісту [45, c. 27].

С. А. Шейфер вважає за необхідне обмежити прокурорський нагляд за слідством саме процесуальним керівництвом, тобто контролем за законністю та своєчасністю здійснення процесуальних дій і рішень і не втручатись у сферу організації слідчої роботи, за кінцеві результати якої прокурор не може нести відповідальності [46, c. 137].

Виділення в числі негативних аспектів процесуального керівництва підміни прокурором начальника слідчого відділу [47, c. 14] також, на наш погляд, вказує на розуміння відповідними авторами повноважень прокурора по відношенню до слідчого як організаційних і засудження вказаної тенденції.

Думається, що процесуальне керівництво за своєю природою і характером є складною і багатоаспектною діяльністю, яка включає як імперативне спрямування, так і здійснення заходів до узгодження, скоординованості діяльності органів досудового слідства, а тому передбачає як використання прокурором владно-розпорядчих повноважень по відношенню до органів досудового розслідування, так і надання їм різного роду допомоги з метою забезпечення ефективного досудового розслідування, що, в свою чергу, передбачає й застосування низки організаційних заходів. Проте доцільно розрізняти процесуальне й організаційне (адміністративне) керівництво досудовим розслідуванням. Перше покладається на прокурора, а друге, відповідно до ч. 1 ст. 39 КПК України, - на керівника органу досудового розслідування. Таким чином, на сьогодні дискусію про характер керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснює прокурор, можна вважати вирішеною на законодавчому рівні.

Зміст діяльності прокурора зі здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням може бути розкритий за допомогою аналізу повноважень, передбачених законом для його здійснення.

Загальновизнаною є думка, що повноваження прокурора при нагляді за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство, мають владно-розпорядчий або імперативний характер [48, c. 199; 49, c. 73]. Наголошується, що їх характер зумовлений специфікою кримінально-процесуальної діяльності зазначених органів, які з метою швидкого і повного розкриття та розслідування злочинів нерідко застосовують заходи процесуального примусу, обмежують конституційні права особи [50, c. 166].

Можна вважати, що характер цих повноважень, і функціональна спрямованість діяльності прокурора, в межах якої вони реалізуються, є взаємозалежними. Це можна помітити на основі міркувань А. М. Балашова, який дійшов висновку, що вони є процесуально-розпорядчими, оскільки прокурор має право давати зазначеним органам обов`язкові для виконання вказівки, безпосередньо скасувати їх незаконні та необґрунтовані постанови, усувати та попереджати допущені порушення закону [51, c. 59]. Як вказує В. Ф. Крюков, при цьому необхідно виходити із того, що ці повноваження прокурора породжують обов’язкові до виконання процесуальні обов’язки інших учасників кримінального процесу і характеризують цю діяльність прокурора в організації досудового провадження як процесуальне керівництво досудовим розслідуванням [52, c. 83]. Отже, висновок про їх владно-розпорядчу спрямованість може бути зроблений на підставі того, що за допомогою цих повноважень прокурор здійснює процесуальне керівництво. І навпаки – через необхідність здійснення процесуального керівництва повноваження прокурора у досудовому розслідуванні набувають владно-розпорядчого характеру.

У зв’язку із цим необхідним є виділення меж процесуального керівництва. З цього приводу деякі автори обмежуються загальною вказівкою на те, що владно-розпорядчі повноваження прокурора обмежені, з одного боку, процесуальною самостійністю слідчого, а з іншого – кримінально-процесуальним законом [51, c. 59]. Інші висловлюють більш деталізовані, хоча й часто суперечливі, міркування стосовно обсягу процесуального впливу прокурора на досудове розслідування й рішення, які на ньому приймаються.

Так, наприклад, В. Маляренко пропонує покласти здійснення таких суто обвинувальних дій і рішень, як порушення кримінальної справи, постанова про притягнення як обвинуваченого та складання обвинувального висновку, лише на прокурора [53, c. 3-4]. При цьому, на думку В. Корж, прокурор повинен мати право: порушувати кримінальне переслідування стосовно особи, яка вчинила злочин; розслідувати злочин особисто або доручати органу дізнання, слідчому збирати докази щодо події злочину, винуватості особи у вчиненні злочину; перевіряти зібрані докази, давати їм оцінку, за наявності достатніх доказів – пред’являти обвинувачення; допитувати обвинуваченого; обирати запобіжні заходи; давати письмову вказівку слідчому, органу дізнання щодо проведення слідчих дій, оперативно-розшукових заходів; здійснювати нагляд за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства; складати постанову про направлення справи до суду [54, c. 87].

В той же час, необхідно погодитися з Г. Середою щодо того, що «на даній стадії прокуратура не має ані правових підстав, ані організаційних можливостей перебрати на себе досудове провадження у всіх сотнях тисяч кримінальних справ, які щорічно розслідуються у державі, й тому забезпечує лише процесуальне керівництво» [55, c. 8]. В. Лобач також висловлює обґрунтовані сумніви у фізичній можливості прокурорів у такій мірі здійснювати кримінальне переслідування – порушувати провадження у справі, виносити постанову про притягнення як обвинуваченого, складати обвинувальний висновок, обсяг якого може становити не один том. Ці документи вимагають ґрунтовного опрацювання матеріалів справ, що не дуже складно для слідчого, який веде справу від початку до кінця, але прокурору знадобиться більше часу [56, c. 9-10]. Подібну позицію займає і Г. В. Мовчан, який вбачає недоцільним зосереджувати в руках прокурора монополію на здійснення всіх дій пов'язаних з кримінальним переслідуванням особи. На думку дослідника, це не принесе суттєвих позитивних змін, оскільки на сьогодні прокурор без вказаних новацій наділений правом у випадку необхідності вплинути на будь-яке з перерахованих рішень, проте може мати негативні наслідки у формі затягування початку провадження по справі та зниження об'єктивності прокурорського нагляду [57, c. 99].

Аналогічних поглядів дотримуються і російські дослідники. Так, В. А. Лазарева відмічає, що надання прокурору повноважень по процесуальному керівництву досудовим розслідуванням фактично вело до того, що прокурор контролював кожний крок слідчого, що викликало природне незадоволення слідчих органів, заважало їм у роботі [58, c. 69]. Б. Я. Гаврилов вказував, що на забезпечення щоденного процесуального керівництва за здійсненням розслідування у прокурорів просто не доходили руки, тож подібне правове регулювання на практиці опинилося вкрай неефективним [59, c. 143].

Отже, здійснення процесуального керівництва не передбачає надмірної чи дріб’язкової «опіки» прокурором над органом досудового розслідування, а також контролю першого за кожним рішенням чи дією другого. Натомість прокурор повинен здійснювати загальне спрямування досудового розслідування, визначати його стратегію, залишаючи питання тактики й методики його здійснення на розсуд органів досудового розслідування і втручаючись у проведення процесуальних дій лише у разі необхідності.

В цьому контексті необхідно наголосити на іншій функціональній спрямованості діяльності органів досудового розслідування, ніж прокурора, що зумовлює принципову можливість останнього здійснювати процесуальне керівництво.  Органи досудового розслідування, як це випливає з їх назви, виконують функцію розслідування злочинів. В цьому контексті не можна погодитись із твердженням І. Вернидубова, що функція розслідування злочинів не є кримінально-процесуальною функцією, оскільки її наявність не забезпечує реалізацію принципу змагальності у досудовому слідстві [60, c. 65]. Через такі уявлення слідчий в кримінальному процесі України виступає в трьох іпостасях, виконуючи функцію сторін, а також органу влади, який покликаний бути арбітром між цими сторонами, що не дозволяє йому бути об’єктивним та неупередженим [61, c. 15]. Натомість заслуговує на увагу погляд С. С. Телігісової щодо того, що слідчий в кримінальному судочинстві покликаний реалізувати функцію розслідування кримінальної справи. Реалізація даної функції дозволяє слідчому забезпечити повне і об’єктивне дослідження обставин справи, не обмежуючи при цьому принципу змагальності сторін в ході досудового провадження [62, c. 42].

Головним завданням слідчого є розкриття злочину, яке неможливе без доведення вини особи, однак функціональне призначення слідчого полягає саме у виконанні першого завдання. За такої концепції слідчий при проведенні досудового слідства не повинен бути ні обвинувачем, ні захисником, а має бути об’єктивним і неупередженим дослідником і шукачем істини [63, c. 4; 64, c. 179], виконуючи властиву лише йому функцію розслідування [65, c. 260]. Одночасно, він не повинен, з одного боку, розглядатися як несамостійний, пасивний, безініціативний виконавець [66, c. 8], а з іншого – як незалежний від прокурора [67, c. 4].

Таким чином, залишається актуальним твердження Р. Д. Рахунова, що обвинувачення у матеріально-правовому смислі є об’єктивним результатом діяльності із дослідження фактичних обставин вчиненого злочину [68, c. 49] органів досудового розслідування. Така діяльність позначається поняттям «розслідування злочину», як це визначалося ще у радянській кримінально-процесуальній науці [69, c. 10; 70, c. 163-164]. Ця діяльність сама по собі не має ані обвинувальної, ані виправдувальної спрямованості. Відповідної спрямованості їй надає прокурор, який задля цього є задіяним на всіх найважливіших етапах кримінального провадження: етапі початку кримінального провадження, проведення слідчих дій і застосування примусових заходів, повідомлення про підозру, затвердження обвинувального акта тощо. Як справедливо вказується в літературі, здійснюючи процесуальне керівництво, прокурор властивими йому засобами сприяє розкриттю злочинів, виконанню вимог закону про повне, всебічне і об’єктивне дослідження всіх обставин справи [71, c. 89; 72, c. 53].

До засобів процесуального керівництва розслідуванням дослідники відносять такі повноваження прокурора: давати письмові вказівки про спрямування розслідування, вирішувати відводи, передавати кримінальну справу, продовжувати строк розслідування та ряд інших [73, c. 192]. Проте, виходячи зі змісту ч. 2 ст. 36 нового КПК України, формально всі повноваження прокурора, передбачені у кримінальному провадженні, здійснюються на виконання процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Вважаємо, що такий підхід законодавця, як і юридична конструкція відповідної норми, не є виправданими. Так, наприклад, викликає заперечення включення до змісту процесуального керівництва повноваження прокурора звертатися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності (п. 14 ч. 2 ст. 36 КПК України); підтримувати державне обвинувачення в суді, відмовлятися від підтримання державного обвинувачення, змінювати його або висувати додаткове обвинувачення у порядку, встановленому КПК (п. 15 ч. 2 ст. 36 КПК України); оскаржувати судові рішення в порядку, встановленому КПК (п. 20 ч. 2 ст. 36 КПК України). Очевидно, що відповідні повноваження реалізуються прокурором на виконання конституційної функції – підтримання державного обвинувачення в суді, тому ототожнення їх з наглядом за додержанням законів під час досудового розслідування, формою якого виступає процесуальне керівництво, недопустиме. Крім того, процесуальне керівництво за своїм визначенням обмежується досудовим розслідуванням, а вказані повноваження реалізуються прокурором у судовому провадженні.

Не є, на наш погляд, процесуальним керівництвом досудовим розслідуванням і повноваження прокурора, передбачені пунктами 16-19 ч. 2 ст. 36 КПК України, а саме: погоджувати запит органу досудового розслідування про міжнародну правову допомогу, передання кримінального провадження або самостійно звертатися з таким клопотанням в порядку, встановленому КПК; доручати органу досудового розслідування виконання запиту (доручення) компетентного органу іноземної держави про міжнародну правову допомогу або перейняття кримінального провадження, перевіряти повноту і законність проведення процесуальних дій, а також повноту, всебічність та об’єктивність розслідування у перейнятому кримінальному провадженні; перевіряти перед направленням прокуророві вищого рівня документи органу досудового розслідування про видачу особи (екстрадицію), повертати їх відповідному органу з письмовими вказівками, якщо такі документи необґрунтовані або не відповідають вимогам міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, чи законам України; доручати органам досудового розслідування проведення розшуку і затримання осіб, які вчинили кримінальне правопорушення за межами України, виконання окремих процесуальних дій з метою видачі особи (екстрадиції) за запитом компетентного органу іноземної держави.

Вказані повноваження за спрямованістю належать не до тих, що мають на меті спрямування досудового розслідування і забезпечення його ефективності, і, таким чином, входять до змісту процесуального керівництва, а до забезпечення участі прокурора у процесі здійснення міжнародної допомоги у кримінальному провадженні. І хоча деякі автори вважають, що прокурор здійснює керівництво процесуальною діяльністю і в межах міжнародного співробітництва [74, c. 146], ми вважаємо за доцільне виділити наведені повноваження в окрему відносно самостійну групу. 

Інші повноваження прокурора, передбачені ч. 2 ст. 36 нового КПК України, можуть бути включені до змісту процесуального керівництва досудовим розслідуванням. В залежності від їх процесуальної спрямованості, їх можна поділити на повноваження, пов’язані із: 

1) початком досудового розслідування. Це право прокурора безпосередньо приймати заяви чи повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення; вносити відповідні відомості до Реєстру; особисто починати досудове розслідування за наявності до того відповідних підстав (ст. 25, п. 1 ч. 2 ст. 36, ч. 1 ст. 214 КПК України). Якщо відомості до Реєстру внесені ним безпосередньо, прокурор зобов’язаний невідкладно, але не пізніше наступного дня, з дотриманням правил підслідності передати наявні у нього матеріали до органу досудового розслідування та доручити проведення досудового розслідування (п. 3 ч. 2 ст. 36, ч. 7 ст. 214 КПК України);