Құқық шығармашылығының түсінігі және парламент негізгі заң шығарушы

Заң шығармашылығы заңдарды қабылдау нәтижесіңде оны Республикамыздың біртұтас заңдылық жүйесіне қосу жөніндегі  қызмет. Зандарды жасау, қабылдау белгілі  бір процедураның, яғни заң шығару процесінің болуын шамалайды. Ал, заң  шығару процесі - бұл заң жобасын  енгізу, өңдеу, қабылдау жөніндегі сатылардың кезектілігі, жүйесі. Кеңес заманында  және одан кейін де заң шығару қызметі  мен заң шығару процесі түсініктерін бөле жара қарап, олардың жігін ашуға  ұмтылатын пікірлердің кездесіп  отыратын жайлары бар. Жұмыс заң шығару процесіне арналғандықтан, бұл екі ұғым оның мазмұнында жиі кездесіп отыратындықтан, тиісті ұғымдарды бөлетін, көлемін салыстыратын пікірлерге тоқгалып кетуді, олар бойынша өз көзқарасымды білдіруімді жөн санап отырмын. Олай болса, заң шығару қызметі мен заң шығару процесін ажырататын ғалымдардың бірі - кеңестік ғалым Ш.К. Вильчинскас. Оның есептеуінше, заң шығарушылық қызмет заң шығару процесіне қарағаңда біршама көлемді құбылыс, себебі соңғысы (заң шығару процесі) заң жобаларының қозғалысының белгіленген тәртібімен шектелген және заң шығару қызметінің процедуралық жағын білдіреді, көрсетеді. Яғни, тиісті пікір авторының ойынша заң шығару процесі заң шығарушы орган кдбырғасында заң жобасы бойынша жүргізілетін әрекеттерді қамтиды. Ал, заң шығару қызметі одан кең болғандықтан заң шығарушы органға дейінгі әрекеттерді қоса қамтиды, демек ол Парламент қызметінің шегімен шектелмейді.[8.26]

"Заң шығару процесі"  мен "заң шығару қызметін" бөлетін ғалымдардың келесі бірі - И. Елекеев. Оның пікірі Ш.К.Вильчинскастың  пікіріне қарсы келеді. Нақты  айтсақ, ол заң шығару қызметін  заң шығару процесінің негізгі  бөлімі ретінде қарайды, яғни  заң шығару процесін заң шығару  қызметіне қарағанда кең, көлемді  құбылыс деп есептейді және  ол өз пікірін заң шығару  процесінің мына қызметтерден: әлеуметтік  қатынастардың белгілі бір тобын  құқықтық реттеуге деген қоғамдық  қажеттіктерді анықтау, оларды  құқықтық реттеудің бағыттылығы  мен тәсілдерін негіздеу, заңды  қабылдаудың нәтижелерін болжау, т.б. әрекеттерді қамтитын заң  шығаруға дейінгі қызметтерден  басталатындығымен, ал заң шығару  қызметінің заң жобасын Парламентке  енгізгеннен басталып, промульгациямен,  яғни мемлекет басшысы заңға  қол қойып оны жариялаумен  аяқталатындығымен дәлелдейді. Тиісті  автор бұл дәлелдемесіне сәйкес  заң жобасын енгізгенге дейінгі  әрекеттерді заң шығару процесіне  қоса отырып, оны заң шығару  қызметінен көлемді, кең жағдайға  қояды. Біз алғашқы және кейінгі  ой-пікірлерді қоса, жалпы заң  шығару қызметі мен заң шығару  процесін бөлетін, көлемін салыстыратын  көзқарастарды дұрыс деп құптай  алмаймыз. Себебі, олар өзара байланысты, бірінсіз екіншісі болмайтын,  ажырамас қүбылыстар. Ал, Парламент  қабырғасына дейін болатын әрекет-қызметтерді  жалпы заң шығармашылығынан тыс  қалдырмай, оларды заң шығару  процесіне байланыстырып, жалпы  заң шығару процесі үғымын  екі мағынада түсінуді ұсынамыз: тікелей мағынада және кең  мағынада.[9.35]

Тікелей мағынада заң шығару процесі Республика Парламенті қабырғасында басталатын, жүзеге асырылатын қызметтерді  қамтиды. Ол еліміздің негізгі заңында  бекітілген. Қазақстан Республикасының  Конституциясының түсіндірме сөздігінде белгіленгендей, ол заң шығару бастамасын оның субъектілерімен жүзеге асыру  құқығынан, яғни заң жобасын Мәжіліске  енгізуден басталады. Олай болса, тікелей  мағынада заң шығару процесі - бұл  Парламенттің заңдар шығаруға бағытталған  қызметтерінің жинақталған, кезектілікпен  жүзеге асырылатын сатылары, тәртібі. Заң шығару бастамашылығы құқығы оның бірінші сатысы болып табылады. Тікелей мағынада заң шығару процесі: біріншіден, Парламенттің заң шығару қызметінің процессуалдық жағын  білдіреді, екіншіден заң шығару жөніндегі әрекеттердің бір-бірімен  жалғаспалы байланысы және кезектілікпен  жүріп отыруының реті болып табылады, үшіншіден, ол Конституциямен, заңдармен, регламенттермен нормативті реттелген  сатыларды көрсетеді. Оның нормативті реттелуіне көз салсақ, заң шығару процесі (тікелей мағынада) - бұл  заң жобасын Парламентке енгізгеннен  басталып оны жариялаумен аяқталатын нормативтік процедуралар. Бұл процедуралар Конституция нормаларынан өзге "Қазақстан  Республикасы Парламенті және оның депутаттарының мәртебесі туралы" конституциялық заңмен, Парламент, Сенат және Мәжіліс  регламенттерімен, Қазақстан Республикасы Үкіметінің регламентімен реттелген. Сондай-ақ, Конституцияның 62-бабының 8-тармағында "Республиканың заң және өзге де нормативтік актілерін әзірлеу, ұсыну, талқылау, күшіне енгізу және жариялау тәртібі арнаулы заңмен реттеледі" деп белгіленген. Ал, мұңдай арнаулы заң болып "Нормативтік құқықтық актілер туралы" Қазақстан Республикасының заңы табылады. ҚР конституциялық құқығының негізгі қайнар көзі ретінде Республика Конституциясы заң шығару процесінің негіздерін белгілейді және заң шығару бастамасы құқығы субъектілерінің шегін анықтайды. "ҚР Парламенті және оның депутаттарының мәртебесі туралы" конституциялық заңда Конституцияда бекітілген негіздер кең ашылған және нақтылана түскен. Заңның үш тарауы Республика Парламентіндегі заң шығару процесіне арналған. Заң шығару процесін нақты бүге-шігесіне дейін Парламент, Сенат және Мәжіліс регламенттері реттейді. Ашып айтсақ, палата регламенттері пленарлық мәжілістерді өткізу, мәселелерді қарау, дауыс беру және шешімдерді қабылдау тәртібін белгілейді, Палата органдарын, депутаттардың өкілеттіктерін жүзеге асыру тәртібін анықтайды және Парламент палаталарының заң шығару қызметін нақты, анық үйымдастыруға көмектеседі. Парламент регламенті түгелдей заң шығарушы органның қызметін, тиісті мәселелерді қарау кезіндегі палаталардың өзара қатынасының тетіктерін ұйымдастыруға бағытталған.

Заң шығару процесінің тұрақты  нормативтік реттелуі біріншіден, зандардың  мазмұнды дайындалуын қамтамасыз ететін өзара байланысты институттардың жүйесін  белгілеуге мүмкіндік береді; екіншіден, қоғамдық пікірді, халықтың еркін біддіруін  көрсету мен оны пайдаланудың демократиялық нысандарын бекітуге; үшіншіден, заң жасау мен қабылдау процесінде мемлекеттік биліктің жоғары органдарының қызметінің әртүрлі нысандарын қолдануды көрсетуге мүмкіндік  береді.

Кең мағынада заң шығару процесі Парламент Мәжілісінде  заң шығару бастамашылығы құқығын  жүзеге асырудан басталатын әрекеттерден өзге оған дейін болатын, нақты айтсақ, заң шығару бастамашылығы құқығын  жүзеге асырғанға дейін атқарылатын  әрекеттерді де қамтиды. Парламент  шегінде болатын қызметтер, жоғарыда аталғандай Мәжіліске заң жобасын  енгізуден бастап, занды жариялаумен  аяқталатын іс-қимылдар болса, оған дейін  жасалатын әрекеттер - бұл заңи реттелуге  деген қажеттіліктерді анықтау, оларды зерттеу, заңды қабылдауға себепші  болатын, ықпал ететін жағдайларды  бағалау, заңды қабылдаудың мүмкін нәтижелерін саралап, салмақтау, заң  жобасын жасау, оны сараптамадан өткізу, келістіру және тағы басқалары. Олай болса, заң шығару процесін кең  мағынада түсіну оның екі кезеңді: Парламентке  дейінгі және парламенттік кезеңді  қамтитындығын көреміз.

Ғалымдар арасында заң  шығару процесіне қатысты көзқарастар  әртүрлі болғандықтан, оның шекарасын  да түрліше анықтау кездеседі. Заң  шығару процесінің шекарасы қандай болуы  оның сатыларына, сондай-ақ заң шығару процесі ұғымын қалай түсінуге байланысты. Біраз жоғарыда атап кеткеніміздей, заң шығару процесін заң шығару органының  ішінде жүргізілетін әрекеттермен түсінетін  ғалымдарды заң шығару процесінің шекарасына қатысты мынадай көзқарас ортақтастырады: заң шығару процесі - бұл субъектілерінің  бірі заң шығарушы орган болып табылатын құқықтық қатынастарда жүзеге асырылатын әрекеттер. Ал, бұл әрекеттер үшін заң шығарушы органның қатысуы міндетті. Бұдан байқайтынымыз, тиісті көзқарасты қолдаушы ғалымдар заңдарды жасау процесін заң шығарушы органның қызметінің шеңберімен шектейді. Заң шығару процесін білетін адамға мұндай пікірдің жеткіліксіз негізделгенін байқау қиын емес. Себебі, заң шығару процесі жобаның заң шығарушы органда ғана өтуі процедурасымен бітпейді. Бұл түсінік бойынша заң шығару процесінің шеңберіне заңға қол қою, жариялау секілді ең бір маңызды кезең қосылмайды. Заңдарды ресми жариялау заң шығару процесінің соңғы, қажетті кезеңі. Онсыз заң шығару процесі аяқгалды деп есептелмейді, онсыз заң күшіне енбейді.[6.35]

Жоғарыда айтып кеткеніміздей, кең мағынада заң шығару процесі  Парламентке дейін болатын іс-қимылдардан  бастау алады, заң жобасымен жұмыс  жөніндегі Парламентке дейінгі  және Парламенттік кезеңдегі қызметтерді  өз шеңберіне кіргізеді. Қысқаша  алғанда - олар жинақы түрде заң жобасын  негіздеу, жасау, Мәжіліске енгізу, қабылдау және қол қойып жариялау жөніндегі әрекет-қызметтер. Қазақстандық ғалымдардың бірі - Ю.В. Мальцев заң  шығару процесін тек кең тұрғыда  ғана түсіндіре отырып, оның алғашқы  кезеңдері ретінде заңдарды жасауға  негіз болатын процестерді, заңи реттелуге деген қажеттіктерді  ашуды, реттеу сипаты мен бағытын, тағы басқаларын ұсынады. Және ол заң шығару процесін құрайтын әрекеттерді сатыларға  топтай отырып, заң шығару процесінің үш кезеңін белгілейді. Біздің заң  шығару процесін кең мағынада түсіндіретін анықтауымыз тиісті автордың пікірімен  бірдей деуге болады. Соңдықтан, Ю.В. Мальцевтің заң шығару процесінің шегін  ашатын қызметтерін кең мағынада заң шығару процесінің шекарасына кіргізе  отырып, оның ұсынатын келесідей кезеңдерін тек қана мақұлдаймыз. Аталмыш автор  ұсынатын заң шығару процесінің бірінші  кезеңі - жобаға дейінгі кезең. Бұл  кезең заң актісінің жобасын  дайындау туралы шешімді қабылдауға себеп болған қызметті қамтиды. Бұл  кезең мынадай әрекеттерден тұрады:

а)       өзекті жағдайларды зерттеу, белгілі бір қоғамдық қатынастың құқықтық реттелуінің объективтік қажеттіліктерін тану, мәселенің жеке және бірнеше адамның санасында көрінуін айқындау, зерттеу, өртүрлі әлеуметтік топтардың мақсаттары мен мүдделерін зерттеу;

б)      объективтік және субъективтік факторларды бағалау, нақты болжалған жағдайларда әртүрлі әлеуметтік факторлардың өрекеттерінің әсер ету және бағыттылық күшін анықтау;

в)      құқықтық реттеудің  пәні, мақсаттары мен бағыттарының шектерін анықтау;

г)       өзекті жағдайлардың оң және теріс кезеңдерін ашу, құқықтық реттеудің әртүрлі варианттарында сол кезеңдердің дамуын божамдау, жетілген құқықтық амалдарды таңдап алу;

д)      құқықтық реттеудің  мақсаттары мен бағыттарына сәйкес келетін жүріс-тұрыстың жетілген үлгілерін қалыптастыру;

е)       заңның идеяларын қалыптастыру және оның жобасы бойынша жұмыстың қажеттілігін негіздеу.

Екінші кезең - жобалы кезең. Бұл кезең заңның жобасын жасау  туралы ресми шешім қабылдағаннан  бастап, құқық шығарушы органның қарауына заң жобасын енгізумен аяқталатын қызметтерді қамтиды. Ол бірнеше  сатылардан өтеді:

а)       заң жобасын жасау туралы шешім қабылдау;

б)      жобаны дайындау;

в)      жобаны талқылау;

г)       жобаны келістіру;

д)      жобаны пысықтау.

Үшінші кезең - құқық шығармашылығы  шешімін қалыптастыру кезеңі. Бұл  кезең заң актісін шығару жөніндегі  әрекеттерді -жобаны құқық шығарушы органда талқылауға енгізгеннен, жариялағанға дейінгі әрекеттерді қамтиды. Бұл  кезең бірнеше сатыдан тұрады:

а)       жобаны құқық шығарушы органның қарауына енгізу;

ә)       жобаны комитеттерде қарау;

б)      заң жобасын  пленарлық отырыста талқылау және мәні бойынша шешім қабылдау;

в)      заң жобасын бекіту;

г)       заң актісін жариялау".

Парламентке дейінгі кезеңдер Конституцияда бекітілмеген. "Нормативтік  құқықтық актілер туралы" Заңда  олардың біразы көрініс тапқан, ашып айтсақ заң актілерінің жобаларын  дайындауды жоспарлау, заң жобаларын  әзірлеу (дайындау), жобаны мүдделі  органдармен және ұйымдармен келістіру. Заң жобасын Мәжіліске енгізгенге дейінгі әрекеттердің конституциялық реттелмеуі олардың маңыздылығын ерекше көрсетуге кедергі болмайды. Заң  актісін Парламентте қарау және қабылдауға дейінгі кезеңдер расында  да маңызы жағынан Парламент шеңберінде атқарылатын әрекеттерден кем соқпайды және күрделі әрекеттерді камтиды. Себебі, дәл осы кезеңдерде болашақта  заң нысанын алатын құқықтық реттелудің пәні анықталады, тиісті шығармашылық қызметтің жемісі болып табылатын - заңның мәтіні жасалады, реттелуді  қажет ететін қоғамдық қатынастарды зерттеу жұмыстары жүргізіледі, анықталған қатынасты құқықтық реттеудің ең орынды жетік жолдары анықталады. Нақ осы кезеңде заңның сапасы қалыптасады. Сонымен қатар, жобаны дайындау барысында жоғарыда аталғандардан басқа да мынадай әрекеттер жүзеге асырылады:

-        әлем елдерінің Конституцияларын, заңдылық актілерін, кажетті құжаттарды жинау;

-        оларды түбегейлі түсіну, зерттеу;

-        тиісті заң жобасына қатысты сәйкес баптарды талдау, байланысын анықтау;

-        заң жобасын құрастыру және оны мамандар мен сарапшыларға беру;

- тиісті мамандардың қорытындылары  мен қоғам мүшелерінің мүдделерін  ескеру.

Бұдан байқайтынымыз, заң  шығарушы органға дейін, нақты айтсақ,заң  шығару бастамасы құқығының жүзеге асуына дейінгі әрекеттер де асқан  білімділік пен жауаптылықты қажет  етеді.

Заң шығару процесінің сатыларын  анықтауға байланысты өзгешелік  Қазақстан ғылымында да кездесіп отырады. Тиісті мәселеге қатысты өзгеше пікірді қазақстандық ғалым С.К. Амандықованың еңбектерінен байқаймыз.[2.165] Ол заң шығару процедураларын келесідей  бес сатыға тиянақтайды «Заң шығарушылық  процесінің бірінші сатысы Парламентте  заң шығару процесі сатысынан  басталады. Бұл сатыда заң шығару бастамасының субъектілері Мәжілістің қарауына заң жобаларын енгізеді. Заң шығарушылық процестің екінші сатысы заң жобасын алдын-ала  талқылаудан өткізу. Үшінші саты —  заң жобасын Мәжіліс отырыстарында  талқылау. Төртінші саты — заң жобасын  Сенатта қарау. Бесінші саты —  заңдарға Президенттің қол қоюы және олардың жариялануы».

«ҚР Парламенті және оның депутаттарының мәртебесі туралы» Конституциялық заңның 3-тарауының мазмұны мен  құрылымы қос палаталы Парламенттің заң шығару процесін келесідей көлемді  сатыларға бөлуте болатындығы туралы қорытынды жасауға мүмкіндік  береді:

1.      заң шығару бастамашылығы;

2.      заң жобасын Мәжілісте қарау;

3.      заң жобасын Сенатта қарау;

4.      қол қою жәнезаңды жариялау.

ҚР Парламентінің күрделі  заң шығару қызметін осындай бес  сатыға тиянақтауға болады. Заң шығару процесінің бұл сатылары -процедуралық әрекеттердің дербес кезеңі, тиісті нормативтік  актіні жасауға бағытталған өзара  тығыз байланысты әрекеттердің ұйымдық  бөлшектенген кестесі. Заң шығару процесінің белгілі бір сатысының аяқталуы нормативтік актіні жасау жөніндегі  жұмыстың жаңа бір дербес сатыға өткендігін куәландырады. Әрбір жаңа сатыда жасалып  жатқан актінің жаңа сапасы пайда  болады.

Заң шығару процесінің сатыларына жеке-жеке тоқталмас бұрын, заң шығару процесінің өзге жағын ашып қарауды  жөн көріп отырмыз. Конституцияның 49-бабының 1-бөлімінде көрсетілгендей, Қазақстан Республикасы Парламенті заң шығару қызметін жүзеге асыратын жоғарғы өкілді орган. Бұл норма  оның бірден-бір заң шығаратын  орган болып табылатындығын бекітпейді. 53-бапта (4-тармақ) анықталғандай Қазақстан  Республикасы Президенті және республикалық  референдум туралы заңға сәйкес халық  референдум арқылы заңдар шығаруы мүмкін. Олай болса, жоғарыда көрсеткен заң  шығару процесінің түсініктері мен  шектері тек Парламенттің заң  шығару қызметіне байланысты мәселелер. Заң шығару процесінің Парламентке  дейінгі және Парламенттік кезеңдері, сатылары Президенттің және референдум арқылы халықтың заң шығармашылығына  жатпайды.