Республика заң актілеріне
сәйкес қазақстандық заң шығару процесі
екі түрде жүзеге асырылады: Мәжіліс
- Сенат - бірінен соң екіншісі кезектілікпен
қарау арқылы заң шығару және палаталардың
бірлескен отырысында заң шығару.
Конституцияның54-бабының 1-тармағына
сәйкес Парламент палаталардың бөлек
отырысында мәселелерді әуелі Мәжілісте,
ал содан кейін Сенатта өз кезегімен
қарау арқылы заңдар қабылдайды. Ал,
53-баптың 1-тармағы Палаталардың бірлескен
отырысында Парламент ҚР Президентінің
ұсынысы бойынша Конституцияға
өзгертулер мен толықтырулар енгізетінін,
конституциялық заңдар қабылдайтынын,
оларға өзгертулер мен толықтырулар
енгізетінін белгілейді. Сондай-ақ,
палаталардың бірлескен отырысында
Парламенттің қабылдаған заңына Президенттің
салған ветосы талқыланады (53-бап 3-тармақ)
және Үкіметке сенім білдірілген
жағдайда Үкімет енгізген заң жобасы
қабылданады.
Заңдарды палаталардың кезектілікпен
немесе бірлескен отырыста қарап, қабылдауы
байланысты болатын заңды фактілер
болып 1995ж. ҚР Конституциясында анықталған
адамдар мен органдардың өздеріне
тән заң шығару бастамашылығы
құқығын пайдалануы болып табылады.
Заң шығару бастамашылығы құқығы
субъектісінің Парламент қарауға
міндетті заң жобасын және Парламенттің
өзге заң актісінің мәтінін ресми
енгізуі заң шығару бастамашылығы
болып табылады. Заң шығару бастамашылығы
Мәжілісте ғана жүзеге асырылады
және оған ие субъектілердің екі түрін
көрсетуге болады: Қазақстан Республикасының
Үкіметі және Парламент депутаттары.
1993 жылғы Конституцияға қарағанда
мұнда тиісті құқыққа ие болатын
субъектілердің аздығы қоғам мүшелері
арасында біршама қайшы, алуан пікірлер,
сұрақтар туғызғаны белгілі. Бұл
мәселеде алдыңғы кезекке қойылған
негізгі сұрақ: заң шығару бастамашылығы
құқығы субъектілерінің аз белгіленуінің
себебі неде? Заң шығару бастамашылығы
құқығы субъектілері қатарының қысқартылуын
сол кездегі Қазақстандағы жағдаймен
байланыстыруға болатын секілді. Әр кезде
де уақыт өз талабын ұсынады емес пе? Демек,
заң шығару бастамашылығы құқығы субъектілері
қатынасының осылай реттелуі сол кезде
орын алған жағдайлармен себептелген
деп айтуға болады. Ол кезде қоғам дәл
бүгінгідей тұрақтылық өлшемімен өлшенбегені
ақиқат. Сондықтан қоғамда тұрақтылықтың
тамырын тереңге салу үшін, ұлтаралық
татулық пен келісімді қалыптастыру үшін
заң шығармашылығы саласын түрлі авантюристік
көзқарастардан, асыра сілтеушілік пен
арандатушы көзқарастардан қорғау қажет
болды деп жорамалдауға болады. Өйткені,
кез келген құқықтық реформаның сәтті,
жемісті болуы заң шығармашылығының нәтижесі
— заңның мазмүнының сапалығына, заңның
жұмыс істеу қабілеттігіне байланысты.
Әрі өзгелер емес, тек аталған екі топтағы
субъектілердің заң шығару бастамашылығы
құқығы субъектілері ретінде танылуының
қажеттілігі негізді болды, яғни Парламент
депутаттары халықпен етене араласатын,
сайлаушылармен кездесулер кезінде олардың
ерік-мүдделерімен таныс болатын субъектілер
ретінде танылса, Үкімет реформаларды
жүзеге асыру үшін құқықтық реттелуге
зәуір саланы байқай алатын субъект ретінде
танылды. Конституцияда заң шығару бастамашылығы
құқығына ие субъектілер ретінде Үкімет
пен Парламент депутаттарының анықталуы,
олар тек екі ғана тұлғалар деп есептеуге
себеп болмайды. Үкімет пен Парламент
депутаттары заң шығару бастамашылығы
құқығы субъектілерінің екі түрі ғана.
Өйткені, Парламент депутаттарының өздері
— 116 адамды құрайды, ал Үкімет министрліктерді
және заң жобасын әзірлей алатын өзге
органдар мен тұлғаларды қосқанда біршама.
1995 жылғы Конституция бойынша Үкімет пен
Парламент депутаттарына ғана заң шығару
бастамашылығы құқығының тиесілі болуы
өзге тұлғалардың тиісті құқыққа қатыстылығын
жоймайды. Шынайы кажеттілік пікірлер
молдығы, алуан-көптілігі орын алған жерде
туындайтындықтан өзге субъектілер белгілі
бір ерікті заңи рәсімдеуді Парламент
депутаттары мен Республика Үкіметі арқылы
жүзеге асыра алады. Парламент депутаттары
мен Үкімет арқылы заң жобасын Парламент
қарауына енгізу жоғарыда атап кеткеніміздей
заң шығару аясын антидемократиялық, ұлтаралық,
діни әрі мемлекетаралық араздықтарды
тудыратын т.б. кері идеялардан сақтады.
Өйткені, жанама түрде заң шығару бастамашылығы
құқығын жүзеге асыру жағдайында Парламент
депутаттары мен Үкімет қоғамның алға
қойған мақсаттарына кайшы келетін пікірлерді
Парламентке өткізбейтін сүзгіш іспеттес
болды.
Бұған дейін де айтқанымыздай,
1995 жылғы Конституцияда заң шығару
бастамашылығы күқығына ие субъектілердің
тек екі тобының ғана бекітілуі
— сол кездегі заман ағымының
ұсынған талабы болды. Орын алған, кездесіп
отырған кемшілік-қиындықгарға қарамастан
ол өзінің тиісінше реттелуін ақтады
деп айтуға болады. Бүгінде Үкіметтің
және Парламент депутаттарының заң
шығару бастамашылығы құқығын жүзеге
асыруымен жүздеген заңдар қабылданып,
құқықтық реформалардың жүргізілуіне
өз септігін тигізуде. Бүгінгі қоғам
1995 жылға қарағанда орнықты тұрақтылықпен
сипатталатындықтан заң шығару бастамашылығы
құқығы субъектілерінің қатарын көбейтуге
болады. Ашып айтсақ, тиісті құқыққа ие
субъектілердің қатарына Республика Президентін,
тек Жоғарғы Сотты ғана емес жалпы соттарды
және халықты қосуға болады. Мысалы, тиісті
құқықты халықтың жүзеге асыруы үшін Республика
азаматтарының кемінде 50 мың санының бекітілуі.
Парламентке заң жобасын енгізуші субъектілердің
қатарына Республика халқын қосу - бұл
қажетті қадам. Мемлекеттік биліктің бірден-бір
бастауы, негізі ретінде танылған халықтың
мемлекет істерін басқаруға, өздерінің
мүдделерін заңды реттеуге тікелей қатыстырылмауы
мемлекет үшін кемшілік болып табылары
хақ. Әрі қоғам мүшелерінің қандай-да бір
ерікті заңи рәсімдеуге араласпауы қоғамның
демократиялығын жандандыру жолында жіберілген
қара сызат болмақ. Ал, жалпы соттарға
тиісті құқықты жүзеге асыруға құқық беруді
олардың азаматтардың арыз, шағымын қарап,
шешу мүмкіндігімен байланыстыруға болады.
Конституцияда бекітілгендей азаматтар
өздерінің құқықтары мен бостандықтарын
сот арқылы қорғауға құқылы. Демек, жергілікті
соттар халықпен тікелей байланыста, қатынаста
бола отырып, олардың ерік-мүдделерін
тану қабілеттігіне ие.
Заң шығару бастамашылығы
құқығын Парламент депутаттары
Парламент Мәжілісіне заң актілерінің
жобасын енгізу туралы шешімін тиісті
ұсыныспен рәсімдеу арқылы, ал Үкімет
Парламент Мәжілісіне заң актілерінің
жобасын енгізу туралы шешімін тиісті
қаулысын шығару арқылы жүзеге асырады.
Кейбір елдерде заң шығару бастамашылығы
құқығы заң жобасының мәтінін
енгізумен қатар заң шығару туралы
ұсыныс білдіруді түсіндірсе, бізде
конституциялық заң дәрежесінде
заң шығару бастамашылығы құқығы
заң актісінің дайын мәтінін
енгізуді білдіреді. Демек "ҚР Парламенті
және оның депутаттарының мәртебесі
туралы" конституциялық заңның заң
шығару бастамасын анықтайтын ережесіне
орай заң актісінің мәтінін дайындау,
жасау Парламент қабырғасынан бөлек,
тыс жүзеге асырылады деп тұжырымдауға
болады. Алайда, өзге актілерді саралау
заң шығару бастамашылығы құқығын
жүзеге асыруға қатысты конституциялық
заңға сәйкес келе бермейтін сәттердің
кездесіп отыратындығын куәландырады.
Ашып айтар болсақ, Парламент регламентінің
ережесі Парламент депутаты тарапынан
заң шығару бастамасы жасалған кезде
бастамашы Мәжіліс төрағасының
атына ұсыныс рәсімдеп, онда заң
актісінің жобасын әзірлеудің қажеттігін
ашып көрсететінін бекітеді. Сондай-ақ,
регламентте Мәжілістің жалпы отырысында
ол ұсыныс қаралып, Мәжіліс заң актісінің
жобасын өзірлеуге келіскен жағдайда
Мәжіліс заң жобасының бастамашысын
қажетті ұйымдық, ақпараттық және басқа
да көмекпен қамтамасыз ететіні, бас
комитетті белгілейтіндігі реттелген.
Бұған қоса ҚР Парламенті Мәжіліс
Аппаратының заң жобалау жұмысы
Орталығы туралы Ереже де заң жобасының
мәтінін дайындауды депутаттардың
ұсынысы негізінде тиісті Орталық
жүзеге асыратынын белгілейді. Демек,
бұл актілер депутаттардың заң
шығару бастамасы құқығы деп заң
жобасының мәтінін енгізуді емес,
заң жобасының мәтінін әзірлеу
туралы ұсыныс білдіруді, ал Үкімет жүзеге
асырған жағдайда заңда анықталғандай
заң жобасының мәтінін енгізуді
көрсетеді. Олай болса, іс жүзінде бізде
де кейбір шет мемлекеттеріндегідей
заң шығару бастамашылығы құқығы
заң жобасының мәтінін енгізумен
қатар заң шығару туралы ұсыныс білдіру
ретінде ұғынылатын, жүзеге асырылатын
болғаны да. "ҚР Парламенті және оның
депутаттарының мәртебесі туралы" конституциялық
заңға қайшы келетін тұстары болмаса,
заң шығару бастамашылығы құқығы ретінде
Үкіметтің және Парламент депутаттарының
заң жобасының мәтінін енгізумен қоса
Парламент депутаттарының заң шығару
туралы, яғни заң жобасын әзірлеу туралы
ұсыныс енгізуді түсінуді біз тиімді шара
болмақ деп ұғынамыз. Мұндай қорытындыға
келуімізді келесідей жағдайларға сүйене
отырып негіздейміз: заң шығару бастамасы
құқығы ресми түрде ҚР Үкіметі мен Парламент
депутаттарына тән болғанымен, "Нормативтік
құқықтық актілер туралы" заңды зерделеу
заң жобасын әзірлеудің бірнеше мүмкін
жолын көрсетеді:
1. Парламент депутаттарының
әзірлеуі;
2. мемлекеттік органдардың
әзірлеуі;
3. шарттық негізде әзірлеу (оның
ішінде конкурстық негізде);
4. ұйымдардың әзірлеуі.
Тиісті заңның 14-бабына сәйкес
заң жобасын әзірлеуші уәкілетті
орган (Үкімет деп қорытынды жасауға
болады) жобаны дайындау жөніндегі
жұмыс тобын құрады немесе оны
дайындауды жұмыс тобының міндетін
атқаратын өзінің бөлімшелерінің біріне
тапсырады. Ол жұмысқа жобаны дайындайтын
органның заң бөлімшесінің қызметкерлерінің
міндетті қатысуы талап етіледі.
Казақстан Республикасы Парламенті
депутаттарының заң шығару бастамашылығы
тәртібімен дайындалатын заңдар жобаларының
әзілеушілері бұл актіге сәйкес Парламент
депутаттарының өздері болып табылады.
Ал, Үкімет заң жобасын дайындауды өзіне
бағынысты мемлекеттік органдар мен ұйымдарға
тапсыра алады немесе оны дайындауды шарттық
негізде мамандарға, ғылыми мекемелерге,
жеке ғалымдарға немесе олардың ұжымдарына,
соның ішінде шетелдіктерге тапсырыс
бере алады. Сондай-ақ, Үкімет балама заң
жобаларын дайындауды жүзеге асыруы мүмкін.
Бұл жағдайда ол балама жобалар дайындауды
бірнеше мемлекеттік органдар мен ұйымдарға
тапсыруға немесе олардың дайындалуын
шартты негізде, оның ішінде конкурс бойынша
бірнеше ғылыми ұйымдарға немесе ғалымдарға
тапсыруға құқылы.
Аталған жағдайлардан байқайтынымыз
Парламент депутаттары заң жобасын
әзірлеуді өздері ғана жүзеге асырады.
Олар белгілі бір тұлғаларға өтініш жасауы
мүмкін, бірақ міндеттей алмайды. Ал, келесі
жағдайда, Үкімет заң жобасының мәтінін
Мәжіліске енгізеді, ал оны әзірлеуді
көптеген тұлғалар (мемлекеттік органдар
мен ұйымдар, шарттық негізде, конкурстық
негізде өзге де тұлғалар) атқарады. Мұның
себебі - халық қалаулыларының заң жобасын
әзірлеуді өзге субъектілерге беруінде
заңи қатынастың, байланыстың жоқтығы.
Ашып айтсақ, депутаттардың заң жобаларын
әзірлеуге тапсырма мен тапсырыс беру
құқығының, ал келесі жақтың ондай тапсырманы
орындау міндетінің жоқтығы.
Демек, заң шығару бастамасы
құқығын Парламент депутаттарының
(Үкіметті қоспағанда) Мәжіліске дайын
заң жобасының мәтінін енгізу
ретінде анықтаудың өзі депутаттардың
тиісті құқықты өте сирек қолдануының
бір себебі болады. Ал, депутаттардың
заң жобасын әзірлеу туралы ұсыныс
білдіруін заң шығару бастамасы
ретінде түсіну тиімді әрі шынайы
өмірде жүзеге асырылуы мүмкін шара болмақ.
Оның екі себебі бар, біріншіден, жоғарыда
атап кеткендерімізге орай заң жобасын
жасауға, мәтінін қалыптастыруға жеке
депутаттың шама-шарқы жетуі шамалы;
екіншіден, конституциялық занда заң
шығару бастамасы құқығы заң жобасының
мәтінін енгізу ретінде анықталғанымен
Парламент қабырғасында оны заң
жобасын әзірлеуге ұсыныс білдіру
ретінде ұғынып, оны жүзеге асыру
үшін заңи негіз қаланған. Нақты
айтсақ, жоғарыда көрсетіп кеткен Мәжіліс
Аппаратының заң жобалау жұмысы
Орталығы заң жобаларын әзірлеу
туралы ұсыныс түскеннен кейін оның
мәтінін қалыптастыру үшін тиісті жұмыс
бойынша депутаттарға көмек көрсету
үшін дерлік құрылған, яғни ол депутаттарға
бастамашылық білдірген заң жобаларын
әзірлеуіне кұқықтық көмек көрсетеді,
әзірлеуге өзі қатысқан заң жобаларын
палаталардың жұмыс органдарында қарауына
қатысады, өзі әзірлеуге қатысқан
заң жобалары бойынша аталмыш
Орталық ғалымдар мен мамандардың
көзқарастарына шолу жасайды, заң жобаларын
әзірлеу мәселелері бойынша шетелдік
Парламенттердің тәжірибелерін саралап,
оларды талдап, қорытады және т.б. Олай
болса, бұл органның заң жобасын әзірлеуіне
байланысты қатынастарды жетілдіріп және
заң шығару бастамашылығы кұқығын анықтауға
өзгерістер енгізе отырып бұдан 7 жыл бұрын
халықаралық конференцияда депутат З.Федотованың
депутаттардың заң жобасын қалыптастыруына
көмек ретінде Парламент жанынан заңдылық
Институтын құру керек деген ұсынысын
осы заң жобалау жұмысы Орталығы арқылы
қанағаттандыруға болады.
Депутаттардың тиісті құқықты
жүзеге асыруына қарсы келетін келесі
кері қадам - заң жобаларын енгізуде
Үкіметтің оң қорытындысын алуы. Оң
қорытындысын алмаса, заң шығару бастамашылығы
құқығы да жүзеге аспайды. Депутаттар,
әрине барлық заң жобалары бойынша
Үкіметтің қорытындысын алуы тиіс емес.
Оң қорытынды мемлекеттік кірісті
қысқартатын немесе мемлекеттік
шығысты ұлғайтатын заң жобалары
үшін міндетті. Алайда, қазір қандай
қатынастың болмасын құқықтық реттелуі
көп жағдайда қаражаттың шығынымен
байланысты болғандықтан, депутаттардың
заң шығару бастамашылығы құқығын
көбіне өзі дербес енгізе алмайды. Аталмыш
заң жобаларын енгізуде Үкіметтің
оң қорытындысын алуы міндеттілігі депутаттардың
заң шығару бастамашылығы үшін тосқауыл
болып табылатындығын Мәжіліс Төрағасының
өзі де белгілейді: "Өкінішке орай,
бүгінде депутаттардың бастамасы
қандай да бір заң жобасының қабылдануы
қосымша бюджет шығыстарын талап
етеді деген сылтаумен үкімет
тарапынан кедергіге үшырап отыр.
Сөйте отырып атқару билігі өзі қаржы
шығынын он есе көп талап ететін
заң жобаларына оңды да, солды да
бастамашылық білдіре алады".
Республикамыздың Парламентінің
қолында заң жобасы жұмысын ұйымдастыратын,
заң жобасын дайындайтын бүгінде
дәл осындай жетік орган болмағанымен
(Мәжіліс Аппаратының заң жобалау
жұмысы Орталығын тура осындай орган
деп әлі айта алмаймыз), Үкіметтің заң
шығару бастамашылығы құқығын жүзеге
асыруды жеңілдету, жеделдету, заң жобалау
қызметін жетілдіру үшін Үкімет жанынан
консультативтік-кеңесші орган - заң жобалау
қызметі мәселелері жөніндегі ведомствоаралық
комиссия құрылған, бүгінде ол он тоғыз
адамнан тұратын құрамда қызмет етеді.
Бұл органның қызметінің басты мақсаты
Қазақстан Республикасы Үкіметінің және
уәкілетті мемлекеттік органының заң
жобалау қызметін жетілдіру жөніндегі
үсыныстарды жасау болып табылады. Заң
жобалау қызметі мәселелері жөніндегі
ведомствоаралық комиссия туралы Ережеге
сәйкес бұл орган заң жобасы жұмысы бойынша
мынадай қызметтерді жүзеге асыруға міндетті:
- Үкіметтің іс-қимыл бағдарламасын, Мемлекет
басшысының тапсырмаларын, сондай-ақ елде
жүргізіліп жатқан реформаларды ескере
отырып, Қазақстан Республикасының Үкіметінің
ағымдағы және перспективалық заң жобалау
жұмыстарының жоспарын қалыптастыру жөніндегі
ұсынымдарды әзірлеу;
- заң жобалау қызметінің басым
бағыттары туралы ұсыныстарды Қазақстан
Республикасының Үкіметінің қарауына
енгізу;
- Қазақстан Республикасының
Үкіметі мен Парламентінде заң жобаларының
әзірленуі және жүруі процесінде туындайтын
келіспеушіліктерді реттеу жөніндегі
ұсыныстарды әзірлеу;
- мемлекеттік органның өтініші
бойынша мерзімдерді ауыстыру және тиісті
жылға арналған Заң жобалау жұмыстарының
жоспарына өзгертулер мен толықтырулар
енгізу туралы мәселелерді қарау;
- Үкіметтің Парламент Мәжілісінен
заң жобаларын қайтарып алу мәселелері
бойынша ұсынымдарды алдын-ала әзірлеу;
- заң кесімдерімен реттеліп
қойған қатынастар бойынша заң жобаларының
тұжырымдамаларын және заң жобаларын
әзірлеу туралы ұсыныстарды аддын ала
қарау т.б.
Қазақстан Республикасында
заң жобасымен жұмысты ұйымдастыруда
негізгі өкілеттік - Қазақстан Республикасының
Әділет министрлігіне жүктелген. Ол
ағымдағы және перспективадағы заң
жобалау жұмыстары жобаларының
орындалуына жалпы бақылауды
жүзеге асырады, Қазақстан Республикасының
Үкіметі мен уәкілетті мемлекеттік
органдарының заң жобалау қызметінің
барысын ай сайын қорытындылайды,
аса маңызды әлеуметтік-экономикалық
заңдардың жай-күйіне шолуларды
әзірлейді және Қазақстан Республикасының
Үкіметіне жібереді, сондай-ақ уәкілетті
мемлекеттік органдардың заң
жобаларын әзірлеу мерзімдерін
бұзушылықгары болған кезде ол туралы
Үкіметке хабарлай отырып, тиісті тәртіп
бұзушылықтарды жою жөніндегі шараларды
ұсынады.
Заң жобаларын әзірлеу
уәкілетті мемлекеттік органдардың
өз қалаулары бойынша жүзеге асырылмайды.
Олар әдетте заң жобаларын Қазақстан
Республикасының Үкіметінің заң жобалау
жұмыстарының ағымдағы және перспективалық
жоспарларына, сондай-ақ Мемлекет басшысы
мен Үкіметтің жекелеген тапсырмаларына
сәйкес әзірлейді.
Жалпы, заң жобаларын жасау
процесінің соңғы кезеңі - заң жобасын
мүдделі тұлғалармен келістіру
болып табылады. Олай болса, келістіру
Парламентке дейін жасалатын
заң жобалары жұмыстарының аяқтаушы
түйіні. "Нормативтік құқықтық актілер
туралы" заңның 15 бабы нормативтік
құқық актілерінің дайындалған
жобасы мүдделі мемлекеттік органдар
мен ұйымдарға келісуге жіберілетіндігін
бекітеді. Сондай-ақ, бұл заң міндетті
түрде келісуге тиіс мемлекет органдарының
болуы мүмкіндігін көрсетеді. Ондай
органдар "Қазақстан Республикасының
уәкілетті органдарында заң жобалау
жұмыстарын ұйымдастыру ережесінде"
анықталған, яғни ереженің 11-тармағына
сәйкес әзірленген заң жобасы Экономика
және сауда министрлігімен - экономикалық
орындылығы және жобаның мемлекеттік
әлеуметтік-экономикалық саясаттың
негізгі бағыттарына сәйкестігін
қамтамасыз ету мәселелері бойынша;
Қаржы министрлігімен - жобаның қаржылық
орындылығы және қамтамасыз ету мәселелері
бойынша; Әділет министрлігімен - заңгерлік
сараптама жүргізу және жобаның
Қазақстан Республикасы Конституциясы
мен заңнамалық кесімдерге сәйкестігін
қамтамасыз ету үшін міндетті түрде
келісіледі. Бұл органдардың келісімі
Президент актілерінің жобалары
мен Парламент депутаттарының заң
жобасына қажет етілмейді. Егер келісім
беруші орган ескертпелер жасап,
онымен жобаны әзірлеуші уәкілетті
орган келіспесе, заң жобасы жөніндегі
келіспеушіліктер хаттамасын Қазақстан
Республикасының Үкіметі жанындағы
аталған ведомствоаралық комиссия
қарайды. Түпкілікті шешімді Үкімет
тиісті комиссияның дайындаған ұсынымы
негізінде шығарады.